Ionel Moraru Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de fevereiro de 2024, Processo n.º 0368/21.5BESNT

 

Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de fevereiro de 2024, Processo n.º 0368/21.5BESNT
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     Antes de analisar o conteúdo do acórdão, procurando estabelecer uma ligação entre este e os conteúdos programáticos da cadeira de Direito Administrativo II, importa proceder a uma breve exposição daquilo sobre o qual versa o mesmo.
     Está em causa o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 21 de fevereiro de 2024, proferido no âmbito do Processo n.º 0368/21.5BESNT, pela 1.ª Secção, tendo como relatora Ana Celeste Carvalho. O acórdão tem como descritores “processo disciplinar”, “inviabilidade da manutenção da relação funcional”, “livre apreciação da prova”, “princípio da proporcionalidade”, “erro manifesto” e “demissão”.
     O litígio surge na sequência de um processo disciplinar instaurado a um agente da Polícia de Segurança Pública, ao qual foi aplicada a pena disciplinar de demissão. Estava em causa uma infração disciplinar considerada grave, tendo a Administração entendido que os factos praticados inviabilizavam a manutenção da relação funcional. O ato punitivo foi impugnado judicialmente, tendo as instâncias considerado que a pena de demissão se revelava desproporcionada, por não resultar suficientemente demonstrada a impossibilidade de manutenção da relação funcional.
     O Ministério da Administração Interna interpôs então recurso de revista para o STA, sustentando que a Administração dispunha de margem de apreciação na densificação desse conceito e que o tribunal não deveria substituir-se à Administração nessa valoração.
     A questão jurídica central consistia, assim, em determinar qual o alcance do controlo jurisdicional sobre a decisão disciplinar da Administração, em especial quando esta aplica uma pena expulsiva com fundamento na “inviabilidade da manutenção da relação funcional”. O problema não está apenas em saber se a Administração podia punir disciplinarmente o trabalhador, mas sobretudo em saber se podia aplicar a sanção mais grave — a demissão — e até que ponto os tribunais podiam controlar essa escolha.
     O STA começou por reconhecer que o conceito de “inviabilidade da manutenção da relação funcional” implica um juízo de prognose. Trata-se de avaliar se, em face da gravidade objetiva dos factos, dos seus reflexos na função exercida e das circunstâncias do caso, o trabalhador revela uma inadequação ao exercício de funções públicas. Neste juízo, a Administração dispõe de uma margem de apreciação. No entanto, essa margem não é ilimitada: o tribunal pode controlar a decisão quando exista erro grosseiro ou palmar, ou quando a pena aplicada seja manifestamente injusta ou desproporcionada.
     Este ponto torna o acórdão particularmente relevante para Direito Administrativo II. A matéria permite discutir a relação entre legalidade, discricionariedade e controlo judicial da Administração. A ideia antiga de que o poder discricionário correspondia a uma zona livre de controlo encontra-se hoje ultrapassada. Como resulta das aulas teóricas, o princípio da legalidade, previsto no artigo 3.º do CPA, deve ser entendido como princípio da juridicidade: a Administração está subordinada não apenas à lei em sentido formal, mas ao direito no seu todo. Isto significa que mesmo os poderes discricionários estão sujeitos a limites jurídicos.
     O artigo 3.º, n.º 1, do CPA dispõe que os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins. Esta norma é central para compreender o acórdão. Mesmo quando a Administração dispõe de uma margem de apreciação, essa margem tem de ser exercida dentro dos limites da competência, em conformidade com o fim legal e respeitando os princípios gerais da atividade administrativa.
     No caso em análise, a Administração não estava perante uma decisão totalmente vinculada. O conceito de “inviabilidade da manutenção da relação funcional” não fornece uma resposta automática. Exige uma avaliação concreta da gravidade dos factos e do impacto desses factos na relação entre o trabalhador e o serviço. Por isso, há aqui uma margem de apreciação administrativa. Contudo, essa margem não corresponde a liberdade absoluta, pois a decisão continua subordinada aos princípios da proporcionalidade, justiça, razoabilidade e imparcialidade.
     O princípio da proporcionalidade assume, neste acórdão, especial importância. Nos termos do artigo 7.º do CPA, a Administração deve adotar comportamentos adequados aos fins prosseguidos e, quando as suas decisões colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, só pode afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar.
     Nos materiais da cadeira, o princípio da proporcionalidade aparece decomposto em três testes: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. A medida deve ser apta a prosseguir o fim público visado; deve ser necessária, no sentido de não existir uma medida menos lesiva igualmente eficaz; e deve ser equilibrada, isto é, não pode impor ao particular um sacrifício excessivo face ao benefício público obtido.
     Aplicando esta lógica ao processo disciplinar, a pena de demissão só será proporcional se for adequada, necessária e equilibrada perante a gravidade da infração. A sanção disciplinar tem uma finalidade legítima: assegurar a disciplina, a confiança no serviço e o prestígio da função pública. Contudo, por ser a pena mais grave, a demissão exige uma fundamentação particularmente exigente. Não basta afirmar que os factos são graves; é necessário demonstrar que, em concreto, a continuação da relação funcional se tornou inviável.
     É precisamente aqui que o acórdão ganha interesse. O STA não nega a existência de margem de apreciação administrativa. Pelo contrário, reconhece expressamente que a Administração tem liberdade de apreciação, especialmente quando estão em causa conceitos indeterminados e juízos de prognose. Todavia, o Tribunal também afirma que essa margem não impede o controlo judicial da legalidade da decisão. O juiz não se substitui à Administração para escolher a pena que pessoalmente consideraria mais adequada, mas pode verificar se a decisão ultrapassou os limites jurídicos do poder disciplinar.
     Esta distinção é essencial. O controlo judicial da discricionariedade não significa que o tribunal passe a administrar em vez da Administração. Significa apenas que o tribunal verifica se a Administração respeitou os parâmetros jurídicos que limitam a sua atuação.
Entre esses parâmetros estão o fim legal da norma, a ponderação dos factos relevantes, a inexistência de erro manifesto e o respeito pelo princípio da proporcionalidade.
     Neste sentido, o acórdão afasta duas posições extremas. Por um lado, rejeita a ideia de que a Administração tem liberdade total para aplicar a sanção que entender conveniente. Por outro lado, também não permite que o tribunal substitua livremente a valoração administrativa pela sua própria valoração. O ponto de equilíbrio está no controlo do erro manifesto, da desproporção evidente e da violação dos princípios jurídicos aplicáveis.
      A matéria relaciona-se ainda com o artigo 8.º do CPA, que consagra os princípios da justiça e da razoabilidade. A Administração deve rejeitar soluções manifestamente desrazoáveis ou incompatíveis com a ideia de Direito. Esta norma é relevante porque uma pena disciplinar pode ser formalmente possível, mas materialmente excessiva. Assim, mesmo que a lei admita a demissão, tal não significa que esta possa ser aplicada automaticamente sempre que exista uma infração grave.
     A decisão disciplinar deve também ser devidamente fundamentada. Nos termos dos artigos 152.º e 153.º do CPA, os atos administrativos que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos devem ser fundamentados, devendo a fundamentação permitir compreender o percurso lógico seguido pela Administração. Num caso de demissão, esta exigência é ainda mais intensa, porque a decisão tem efeitos profundamente lesivos na esfera jurídica e profissional do trabalhador.
     A meu ver, o ponto mais interessante do acórdão está precisamente nesta tentativa de equilíbrio: o STA não retira à Administração a sua margem própria de apreciação, mas também não aceita que essa margem sirva para afastar o controlo jurídico da decisão. A expressão “inviabilidade da manutenção da relação funcional” não pode funcionar como uma fórmula vazia que legitima automaticamente a pena de demissão. Deve ser preenchida com base em factos concretos, numa ponderação séria da gravidade da conduta, do percurso funcional do trabalhador, das consequências da infração e das exigências de interesse público do serviço.
     Ao mesmo tempo, parece correto que o tribunal não substitua a Administração na escolha da pena sempre que existam várias soluções legalmente admissíveis. Se a decisão administrativa estiver fundamentada, assentar em factos objetivos e não se revelar manifestamente desproporcionada, deve ser respeitada a margem de apreciação da Administração. O papel do juiz é controlar a legalidade, não refazer integralmente o juízo disciplinar.
     Ainda assim, no caso das penas expulsivas, o controlo deve ser especialmente exigente. A demissão não é uma sanção qualquer: implica a rutura da relação funcional e afeta de forma intensa a vida profissional do arguido. Por isso, a sua aplicação deve ser reservada para situações em que esteja verdadeiramente demonstrado que a permanência no serviço compromete de forma grave e irremediável o interesse público, a confiança institucional ou o prestígio da função exercida.
     Conclui-se, deste modo, que o acórdão coloca em confronto duas exigências fundamentais. Por um lado, a Administração deve dispor de margem de apreciação no exercício do poder disciplinar, sobretudo quando tem de avaliar conceitos indeterminados e formular juízos de prognose. Por outro lado, essa margem está juridicamente limitada pelos princípios da legalidade, proporcionalidade, justiça e razoabilidade.
     O maior interesse do acórdão está em mostrar que a discricionariedade administrativa não equivale a liberdade fora do direito. A Administração pode apreciar, ponderar e escolher, mas deve fazê-lo dentro dos limites da juridicidade. Quando aplica uma pena tão grave como a demissão, tem o dever de demonstrar que a medida é adequada, necessária e proporcional em sentido estrito.
     Em suma, o acórdão confirma uma ideia central do Direito Administrativo atual: a discricionariedade não é ausência de controlo, mas uma forma de exercício do poder administrativo juridicamente enquadrada. O tribunal não deve substituir-se à Administração, mas deve impedir que a margem de apreciação se transforme em arbitrariedade. É nessa tensão entre autonomia administrativa e controlo jurisdicional que reside a importância deste acórdão.

Ionel Moraru nº 71111; Anoº2; Turma B; Subturma 11.