Natureza jurídicas das universidades públicas
Universidades públicas: qual a sua natureza jurídica e onde se inserem na administração pública em sentido orgânico?
Direito Administrativo I - 2025/2026
Regente: Vasco Pereira da Silva // Assistente: Pedro Santos Azevedo
Trabalho realizado por: Letícia Müllich Barbudo
2°ano, Turma B, Subturma 11
A natureza jurídica das universidades públicas portuguesas tem sido objeto de uma ampla discussão doutrinária no âmbito da administração pública, oscilando entre a sua integração na administração indireta do Estado e a sua qualificação como entidades da administração autónoma.
Antes de entrar diretamente na análise da natureza jurídica das universidades, importa fazer uma breve contextualização sobre estas duas categorias da organização administrativa, já referidas anteriormente. A administração indireta do Estado é composta por pessoas coletivas públicas criadas para prosseguir fins públicos específicos, atuando sob tutela do Estado e superintendência, e sem uma base associativa própria, como é o caso dos institutos públicos. Portanto, esta é constituída por diversas pessoas coletivas instrumentais, que são instituídas pelo Estado para prosseguirem a satisfação dos interesses públicos a seu cargo. Já a administração autónoma distingue-se por integrar entidades públicas sob tutela de legalidade apenas, dotadas de autogoverno, autonomia reforçada e base comunitária. Portanto, esta é constituída pela administração regional e local, tendo uma consagração constitucional e sendo uma expressão do princípio da descentralização.
Portanto, conseguimos perceber que o principal elemento de distinção entre ambas é o facto da administração indireta prosseguir fins públicos do Estado e a administração autónoma prosseguir fins próprios. Esta distinção, é assim, fundamental para compreender o debate sobre a qualificação jurídica das universidades públicas.
A posição clássica de Diogo Freitas do Amaral insere as universidades públicas na administração indireta do Estado, dado que estas assumem a natureza de institutos públicos, nomeadamente estabelecimentos públicos. Segundo este autor, estas entidades são criadas com o objetivo de prosseguir fins públicos específicos, como por exemplo a investigação científica e a difusão da cultura, mantendo-se integradas no âmbito do Estado. Diogo Freitas do Amaral sublinha ainda que a autonomia das universidades não afasta a submissão das mesmas aos princípios estruturantes da administração, nomeadamente o princípio da legalidade, o da prossecução do interesse publico e o da responsabilidade administrativa. A autonomia universitária seria, assim, um “modo de ser” da administração indireta, e não um elemento que justificasse considerar as universidades como entidades da administração autónoma, já que esta autonomia não elimina a sua dependência estrutural face ao Estado.
Por outro lado, a doutrina mais recente tem considerado que há um afastamento quanto à natureza das universidades públicas do modelo clássico, uma vez que estas apresentam uma autonomia constitucionalmente reforçada que lhes é atribuída. Mário Aroso de Almeida, numa análise atualizada do artigo 76° da Constituição da República Portuguesa, e referindo que o seu número 2 reconhece-lhes uma autonomia estatuária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, e assim as distingue das entidades que integram a administração indireta. Para este autor, as universidades têm uma espécie de margem própria de autogoverno, o que as aproxima assim da administração autónoma, na medida em que estas têm uma prossecução de fins públicos que são diferentes dos do Estado.
Para além dessa perspetiva, conseguimos perceber que Marcelo Rebelo de Sousa também defende que a administração autónoma engloba as universidades públicas, considerando-as pessoas coletivas públicas com uma natureza associativa e com fins específicos, altruísticos, e portanto, não lucrativos.
A Lei n°62/2007 (Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior) não veio a resolver esta divergência, na medida em que apenas limitou-se a qualificar as universidades como pessoas coletivas de direito público (artigo 9°/1), aplicando-lhes subsidariamente a Lei-Quadro dos Institutos Públicos (artigo 9°/2). Neste sentido, há uma aproximação da administração indireta, mas o legislador reconhece ainda um estatuto próprio, distinto dos restantes institutos. A sua autonomia reforçada prevista tanto neste regime como na Constituição da República Portuguesa confere um elemento diferenciador que a lei não elimina. Para além disso, a jurisprudência constitucional veio a aumentar a complexidade desta divergência. O Acórdão n°491/2008 do Tribunal Constitucional qualificou expressamente as universidades como um mixtum compositum, isto é, entidades que são simultaneamente estabelecimentos públicos e corporações autónomas. Este entendimento reconhece uma dupla vertente que marca estas instituições, nomeadamente a dependência estrutural face ao Estado, enquanto titulares de funções públicas essenciais, e a necessidade de preservar uma esfera de liberdade própria, condição indispensável à liberdade académica e científica.
É relevante referir que o Professor Regente Vasco Pereira da Silva, que defende que as universidades públicas devem ser integradas na administração autónoma. Para o autor, o núcleo essencial da autonomia universitária é expressão direta da liberdade académica e o seu objetivo, nomeadamente promover o ensino, a investigação e a criação cultural, dado que isso não constitui um fim próprio do Estado, mas sim da comunidade universitária. Nas palavras da Regência, atualmente, o que define uma universidade é a comunidade académica, isto é, os professores e estudantes, e não a forma jurídica. Assim, estas são estabelecimentos públicos dotadas de autoadministração e orientadas para interesses públicos específicos, distintos dos interesses primários da função estadual.
Também Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques enfatizam a ideia de que a autonomia universitária não pode ser relativizada ao ponto de reconduzir estas instituições à administração indireta. A Constituição da República Portuguesa atribui-lhes uma posição distinta dentro da organização administrativa, reconhecendo-lhes autonomia científica, pedagógica, cultural e administrativa, o que as coloca fora da administração direta e indireta do Estado.
Desta forma, a questão da natureza jurídica das universidades situa-se entre dois grandes entendimentos, a visão tradicional, que as integra como estabelecimentos públicos pertencentes à administração indireta, e a visão institucionalista, que as reconhece como entidades da administração autónoma. O ordenamento jurídico atual apresenta elementos de ambos, levando a uma classificação híbrida das mesmas.
De um ponto de vista crítico, no meu entendimento, e em concordância com a posição do Professor Regente Vasco Pereira da Silva e com grande parte da doutrina mais recente, a autonomia universitária, constitucionalmente densificada, justifica a qualificação das universidades públicas como entidades da administração autónoma. Esta autonomia, juntamente com os seus fins próprios, a existência de uma comunidade académica com identidade própria e a necessidade de assegurar independência face ao Estado, reforça essa mesma ideia. Neste sentido, as universidades públicas, embora sejam pessoas coletivas de direito público e apresentem ligações com o Estado, apresentam um regime próprio que as coloca numa situação intermédia.
Concluindo, as universidades públicas portuguesas consistem em pessoas coletivas públicas detentoras de autonomia, situando-se num ponto intermédio entre a administração indireta e a administração autónoma. Desta forma, apresentam uma categoria jurídica própria, cuja singularidade reflete a necessidade de preservar a liberdade académica como valor constitucional fundamental. A meu ver, é plausível e razoável que façam parte da administração autónoma, na medida em que dispõem de auto-organização, direção própria e prosseguem interesses públicos diferentes dos estaduais.
Antes de entrar diretamente na análise da natureza jurídica das universidades, importa fazer uma breve contextualização sobre estas duas categorias da organização administrativa, já referidas anteriormente. A administração indireta do Estado é composta por pessoas coletivas públicas criadas para prosseguir fins públicos específicos, atuando sob tutela do Estado e superintendência, e sem uma base associativa própria, como é o caso dos institutos públicos. Portanto, esta é constituída por diversas pessoas coletivas instrumentais, que são instituídas pelo Estado para prosseguirem a satisfação dos interesses públicos a seu cargo. Já a administração autónoma distingue-se por integrar entidades públicas sob tutela de legalidade apenas, dotadas de autogoverno, autonomia reforçada e base comunitária. Portanto, esta é constituída pela administração regional e local, tendo uma consagração constitucional e sendo uma expressão do princípio da descentralização.
Portanto, conseguimos perceber que o principal elemento de distinção entre ambas é o facto da administração indireta prosseguir fins públicos do Estado e a administração autónoma prosseguir fins próprios. Esta distinção, é assim, fundamental para compreender o debate sobre a qualificação jurídica das universidades públicas.
A posição clássica de Diogo Freitas do Amaral insere as universidades públicas na administração indireta do Estado, dado que estas assumem a natureza de institutos públicos, nomeadamente estabelecimentos públicos. Segundo este autor, estas entidades são criadas com o objetivo de prosseguir fins públicos específicos, como por exemplo a investigação científica e a difusão da cultura, mantendo-se integradas no âmbito do Estado. Diogo Freitas do Amaral sublinha ainda que a autonomia das universidades não afasta a submissão das mesmas aos princípios estruturantes da administração, nomeadamente o princípio da legalidade, o da prossecução do interesse publico e o da responsabilidade administrativa. A autonomia universitária seria, assim, um “modo de ser” da administração indireta, e não um elemento que justificasse considerar as universidades como entidades da administração autónoma, já que esta autonomia não elimina a sua dependência estrutural face ao Estado.
Por outro lado, a doutrina mais recente tem considerado que há um afastamento quanto à natureza das universidades públicas do modelo clássico, uma vez que estas apresentam uma autonomia constitucionalmente reforçada que lhes é atribuída. Mário Aroso de Almeida, numa análise atualizada do artigo 76° da Constituição da República Portuguesa, e referindo que o seu número 2 reconhece-lhes uma autonomia estatuária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, e assim as distingue das entidades que integram a administração indireta. Para este autor, as universidades têm uma espécie de margem própria de autogoverno, o que as aproxima assim da administração autónoma, na medida em que estas têm uma prossecução de fins públicos que são diferentes dos do Estado.
Para além dessa perspetiva, conseguimos perceber que Marcelo Rebelo de Sousa também defende que a administração autónoma engloba as universidades públicas, considerando-as pessoas coletivas públicas com uma natureza associativa e com fins específicos, altruísticos, e portanto, não lucrativos.
A Lei n°62/2007 (Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior) não veio a resolver esta divergência, na medida em que apenas limitou-se a qualificar as universidades como pessoas coletivas de direito público (artigo 9°/1), aplicando-lhes subsidariamente a Lei-Quadro dos Institutos Públicos (artigo 9°/2). Neste sentido, há uma aproximação da administração indireta, mas o legislador reconhece ainda um estatuto próprio, distinto dos restantes institutos. A sua autonomia reforçada prevista tanto neste regime como na Constituição da República Portuguesa confere um elemento diferenciador que a lei não elimina. Para além disso, a jurisprudência constitucional veio a aumentar a complexidade desta divergência. O Acórdão n°491/2008 do Tribunal Constitucional qualificou expressamente as universidades como um mixtum compositum, isto é, entidades que são simultaneamente estabelecimentos públicos e corporações autónomas. Este entendimento reconhece uma dupla vertente que marca estas instituições, nomeadamente a dependência estrutural face ao Estado, enquanto titulares de funções públicas essenciais, e a necessidade de preservar uma esfera de liberdade própria, condição indispensável à liberdade académica e científica.
É relevante referir que o Professor Regente Vasco Pereira da Silva, que defende que as universidades públicas devem ser integradas na administração autónoma. Para o autor, o núcleo essencial da autonomia universitária é expressão direta da liberdade académica e o seu objetivo, nomeadamente promover o ensino, a investigação e a criação cultural, dado que isso não constitui um fim próprio do Estado, mas sim da comunidade universitária. Nas palavras da Regência, atualmente, o que define uma universidade é a comunidade académica, isto é, os professores e estudantes, e não a forma jurídica. Assim, estas são estabelecimentos públicos dotadas de autoadministração e orientadas para interesses públicos específicos, distintos dos interesses primários da função estadual.
Também Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques enfatizam a ideia de que a autonomia universitária não pode ser relativizada ao ponto de reconduzir estas instituições à administração indireta. A Constituição da República Portuguesa atribui-lhes uma posição distinta dentro da organização administrativa, reconhecendo-lhes autonomia científica, pedagógica, cultural e administrativa, o que as coloca fora da administração direta e indireta do Estado.
Desta forma, a questão da natureza jurídica das universidades situa-se entre dois grandes entendimentos, a visão tradicional, que as integra como estabelecimentos públicos pertencentes à administração indireta, e a visão institucionalista, que as reconhece como entidades da administração autónoma. O ordenamento jurídico atual apresenta elementos de ambos, levando a uma classificação híbrida das mesmas.
De um ponto de vista crítico, no meu entendimento, e em concordância com a posição do Professor Regente Vasco Pereira da Silva e com grande parte da doutrina mais recente, a autonomia universitária, constitucionalmente densificada, justifica a qualificação das universidades públicas como entidades da administração autónoma. Esta autonomia, juntamente com os seus fins próprios, a existência de uma comunidade académica com identidade própria e a necessidade de assegurar independência face ao Estado, reforça essa mesma ideia. Neste sentido, as universidades públicas, embora sejam pessoas coletivas de direito público e apresentem ligações com o Estado, apresentam um regime próprio que as coloca numa situação intermédia.
Concluindo, as universidades públicas portuguesas consistem em pessoas coletivas públicas detentoras de autonomia, situando-se num ponto intermédio entre a administração indireta e a administração autónoma. Desta forma, apresentam uma categoria jurídica própria, cuja singularidade reflete a necessidade de preservar a liberdade académica como valor constitucional fundamental. A meu ver, é plausível e razoável que façam parte da administração autónoma, na medida em que dispõem de auto-organização, direção própria e prosseguem interesses públicos diferentes dos estaduais.
Bibliografia/Web grafia:
- FREITAS DO AMARAL, D. (2025). Curso de Direito Administrativo (Vol.1, 4°ed.). Almedina.
- AROSO DE ALMEIDA, M. (2024). Teoria Geral do Direito Administrativo. Almedina.
- PEREIRA DA SILVA, V. (2019). Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras. Almedina
- REBELO DE SOUSA, M. (1999). Lições de direito administrativo. Lex Lisboa.
- MOREIRA, V. (1997). Administração autónoma e associações públicas. Coimbra Editora.
- CORREIA, S. & PAES MARQUES, F. (2021). Noções de direito administrativo. (Vol. 1, 2°ed.). Almedina
- Tribunal Constitucional. (2008). Acórdão n°491/2008. Consult. 08 Nov. 2025. Disponível em: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080491.html
- Assembleia da República. (2007, 10 set.). Lei n°62/2007. Consult. 08 Nov. 2025. Disponível em: https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/62-2007-640339
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