Ionel Moraru - Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23 de maio de 2019, Processo n.º 01434/18.0BELSB
Comentário ao Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo de 23 de maio de 2019, Processo n.º 01434/18.0BELSB
Antes de analisar o conteúdo do
acórdão, procurando estabelecer uma ligação entre este e os conteúdos
programáticos da cadeira de Direito Administrativo II, importa proceder a uma
breve exposição daquilo sobre o qual versa o mesmo.
Está em causa o Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo de 23 de maio de 2019, proferido no âmbito do Processo
n.º 01434/18.0BELSB, pela 1.ª Secção, tendo como relatora Ana Paula Portela. O
acórdão incide sobre matéria de direito de asilo e proteção internacional,
sendo a questão central a alegada preterição da audiência prévia no
procedimento especial de pedido de proteção internacional apresentado em posto
de fronteira.
A recorrente tinha apresentado um
pedido de proteção internacional junto do posto de fronteira do Aeroporto de
Lisboa, depois de ter sido impedida de entrar em território nacional por não
possuir visto adequado à finalidade pretendida. O pedido veio a ser considerado
infundado pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras. A interessada invocou,
entre outros fundamentos, a falta de audiência prévia, por entender que não lhe
tinha sido dada oportunidade adequada de se pronunciar antes da decisão final.
A questão jurídica essencial
consistia, portanto, em saber se o artigo 24.º, n.º 2, da Lei do Asilo impunha
uma participação do interessado nos mesmos termos da audiência prévia prevista
no regime geral do procedimento administrativo, ou se, pelo contrário, a
especialidade e urgência do procedimento de fronteira permitiam considerar
suficiente a audição realizada no decurso do procedimento. O STA entendeu que
aquele preceito da Lei do Asilo não exige a notificação autónoma do interessado
para se pronunciar sobre um projeto de decisão, considerando ainda que tal
interpretação não violava a Diretiva 2013/32/UE, o artigo 267.º, n.º 5, da
Constituição da República Portuguesa, nem o artigo 41.º da Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia.
Este acórdão é particularmente
relevante no âmbito do Direito Administrativo II, pois convoca uma das matérias
centrais do procedimento administrativo: a audiência dos interessados. O
procedimento administrativo não deve ser visto como uma simples sequência
formal de atos sem relevância própria. Pelo contrário, a sua regulamentação
visa garantir uma melhor ponderação da decisão a tomar, à luz da lei e do
interesse público, bem como assegurar o respeito pelos direitos e interesses
legítimos dos particulares.
Esta valorização do procedimento
afasta a ideia tradicional de que apenas a decisão final importa. Durante muito
tempo, o Direito Administrativo centrou-se sobretudo no ato administrativo
final, enquanto momento decisivo da atuação administrativa. Hoje, porém,
entende-se que também importa o caminho através do qual a decisão é formada. As
decisões administrativas devem ser construídas no procedimento, sendo
juridicamente relevante o modo como a Administração recolhe informação, pondera
interesses e prepara a decisão.
No regime geral do CPA, a audiência
prévia surge como concretização do princípio da participação. O artigo 12.º do
CPA estabelece que os órgãos da Administração Pública devem assegurar a
participação dos particulares na formação das decisões que lhes digam respeito.
Essa ideia é depois concretizada nos artigos 121.º e seguintes do CPA,
relativos à audiência dos interessados no procedimento do ato administrativo.
Nos termos do artigo 121.º, n.º 1,
do CPA, os interessados têm o direito de ser ouvidos antes da decisão final,
devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta. O n.º 2
acrescenta que, no exercício desse direito, os interessados podem pronunciar-se
sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de
direito, requerer diligências complementares e juntar documentos.
A audiência prévia representa,
assim, uma das manifestações mais importantes da Administração participada.
Através dela, o particular deixa de ser apenas destinatário passivo da decisão
administrativa e passa a ser sujeito do procedimento. A Administração, por sua
vez, não deve decidir apenas com base na sua própria leitura dos factos,
devendo ponderar os argumentos, documentos e elementos trazidos ao procedimento
pelo interessado.
A importância desta fase é reforçada
pelo artigo 122.º, n.º 2, do CPA, segundo o qual a notificação para audiência
deve fornecer o projeto de decisão e os demais elementos necessários para que
os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em
matéria de facto e de direito. Daqui resulta que a audiência prévia não é uma
mera formalidade burocrática: é uma garantia de participação útil, destinada a
permitir que o interessado conheça o sentido provável da decisão e possa influenciar
o seu conteúdo antes de ela ser tomada.
É precisamente nesta tensão entre o
regime geral do CPA e o regime especial da Lei do Asilo que reside o interesse
do acórdão. Por um lado, a audiência prévia constitui uma garantia essencial do
procedimento administrativo, evitando decisões-surpresa e impondo à
Administração o dever de ponderar a posição do particular. Por outro lado, o
procedimento de proteção internacional apresentado em posto de fronteira é
marcado por uma tramitação particularmente célere, o que levou o STA a admitir
uma adaptação da forma como essa participação é assegurada.
A posição do Supremo Tribunal
Administrativo assenta, essencialmente, na ideia de que, no procedimento
especial previsto na Lei do Asilo, as declarações prestadas pelo requerente
podem valer como forma suficiente de participação procedimental. O Tribunal
valorizou a especialidade do procedimento e os prazos curtos associados aos
pedidos de proteção internacional apresentados em fronteira, concluindo que não
era exigível uma comunicação autónoma de projeto de decisão nos termos gerais
do CPA.
Esta solução é compreensível se
atendermos à natureza do procedimento em causa. O procedimento de fronteira tem
características próprias e exige uma resposta rápida quanto à admissibilidade
ou não do pedido de proteção internacional. Seria excessivamente formalista
exigir que todos os procedimentos especiais reproduzissem exatamente o modelo
comum do CPA, ignorando as particularidades do regime em causa.
No entanto, a solução adotada merece
reflexão crítica. Existe uma diferença relevante entre prestar declarações no
início do procedimento e ser ouvido sobre o sentido provável da decisão. Na
primeira situação, o interessado apresenta a sua versão dos factos; na segunda,
conhece já a forma como a Administração pretende valorar esses factos e pode
reagir contra essa valoração. Assim, a audiência prévia não se confunde com uma
simples entrevista ou com a recolha inicial de declarações.
O principal problema do acórdão
está, por isso, no risco de enfraquecimento da função material da audiência
prévia. A questão decisiva não deve ser apenas saber se o interessado foi
ouvido em algum momento do procedimento, mas sim saber se teve uma possibilidade
real de influenciar a decisão antes de esta ser tomada. Só nesse caso existe
participação efetiva.
Esta preocupação torna-se ainda mais
importante em matéria de proteção internacional. Não está em causa uma decisão
administrativa de reduzido impacto, mas uma decisão que pode afetar de forma
intensa a esfera jurídica e pessoal do requerente, condicionando a sua entrada
em território nacional e a possibilidade de obter proteção. Por isso, mesmo num
procedimento urgente, a participação do interessado não deve ser meramente
aparente.
A celeridade é, sem dúvida, um valor
relevante. O próprio CPA reconhece, no artigo 56.º, que a estruturação do
procedimento deve atender, entre outros, aos interesses públicos da
participação, da eficiência, da economicidade e da celeridade na preparação da
decisão. Contudo, a celeridade não pode transformar-se numa razão automática
para reduzir garantias procedimentais. O procedimento administrativo não é um
obstáculo à boa Administração, mas uma condição da legitimidade da decisão
administrativa.
Mesmo quando se esteja perante um
procedimento especial, deve subsistir um núcleo mínimo de participação efetiva.
Esse núcleo implica que o interessado conheça, pelo menos, os fundamentos
essenciais em que a Administração pretende basear uma decisão desfavorável e
tenha oportunidade real de os contestar antes da decisão final. Caso contrário,
a participação torna-se apenas formal.
Importa ainda ter presente que o
artigo 124.º do CPA admite a dispensa da audiência dos interessados, mas essa
dispensa deve ser entendida como exceção. Os próprios materiais da cadeira
sublinham que, por princípio, a audiência prévia deve ser observada e que,
quando seja dispensada, as razões concretas dessa dispensa devem ser expressas
e autonomamente indicadas na decisão final.
A análise do acórdão permite também
abordar, ainda que brevemente, a consequência jurídica da preterição ilegal da
audiência prévia. A doutrina não é uniforme. Uma posição entende que a falta de
audiência prévia conduz, em regra, à anulabilidade do ato administrativo, nos
termos do artigo 163.º do CPA. Outra posição, mais exigente, defendida por
autores como Sérvulo Correia e Vasco Pereira da Silva, qualifica a audiência
prévia como direito fundamental procedimental, admitindo, nos casos mais
graves, a nulidade do ato. Já autores como Freitas do Amaral e João Caupers
tendem a reconduzir a sua falta ao regime da anulabilidade.
No caso em análise, o STA não
sanciona propriamente a falta de audiência prévia, porque entende que, à luz do
regime especial aplicável, não existia obrigação de realizar audiência nos
termos gerais do CPA. Ainda assim, o problema mantém interesse: se se
considerar que a audição realizada não assegurou uma participação materialmente
equivalente, poder-se-á discutir se houve preterição de uma formalidade
essencial.
A meu ver, a solução mais
equilibrada passa por distinguir os casos. Nem toda a irregularidade na
audiência prévia deve gerar nulidade. Porém, quando a Administração impede
totalmente o interessado de participar numa decisão desfavorável, ou reduz a
participação a um momento sem utilidade real, a invalidade deve ser encarada
com maior severidade. No mínimo, deve admitir-se a anulabilidade do ato; nos
casos mais graves, não deve ser afastada a discussão sobre a nulidade.
Aplicando esta reflexão ao acórdão,
compreende-se a preocupação do STA com a celeridade e com a especialidade do
procedimento de fronteira. Todavia, essa preocupação não deve conduzir a uma
leitura demasiado reduzida da audiência prévia. O facto de o requerente ter
prestado declarações não significa, por si só, que tenha exercido verdadeiro
contraditório sobre o sentido provável da decisão. Uma coisa é relatar factos;
outra é poder responder à valoração jurídica e factual que a Administração
pretende fazer desses factos.
Conclui-se, deste modo, que o
acórdão coloca em confronto duas exigências fundamentais: por um lado, a
celeridade e eficácia do procedimento especial de fronteira; por outro, a
participação dos interessados e a proteção das garantias procedimentais.
A decisão do STA é compreensível na
medida em que reconhece a especialidade do procedimento previsto na Lei do
Asilo e a necessidade de uma tramitação rápida. Todavia, a especialidade não
pode ser confundida com a redução substancial das garantias dos particulares.
Ainda que o regime especial possa adaptar certas formalidades do CPA, não deve
afastar o núcleo essencial da audiência prévia: o direito de o interessado
conhecer, de forma suficiente, os fundamentos da decisão desfavorável e de se
pronunciar utilmente antes de ela ser tomada.
Em suma, o maior interesse do
acórdão está em mostrar que a audiência prévia não deve ser analisada apenas de
forma formal, perguntando se houve ou não algum contacto entre a Administração
e o interessado. A verdadeira pergunta deve ser outra: o interessado teve uma
possibilidade real de influenciar a decisão antes de esta ser tomada? Se a
resposta for negativa, o procedimento fica ferido na sua função garantística e
a decisão administrativa perde legitimidade jurídica.
Ionel Moraru nº 71111 ; 2º Ano; Turma B, Subturma 11
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