Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo de 10 de maio de 2006 (Proc. Nº 0246/04)
Tema: Responsabilidade Civil Extracontratual da
Administração
Este acórdão traz um
contributo muito importante para a jurisprudência, no que diz respeito à responsabilidade
civil extracontratual da Administração Pública. Faz, em primeiro, uma
enunciação de forma detalhada os pressupostos desta figura, analisando também a
relevância dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança na atuação
administrativa. O caso em apreço mostra assim uma tensão entre o interesse
público e a proteção das posições jurídicas dos particulares.
Desde logo, importa
enquadrar este tema no plano dogmático. A responsabilidade civil
extracontratual da Administração consiste, em termos gerais, na obrigação de
indemnizar os danos causados a particulares no exercício da função
administrativa, independentemente da existência de um vínculo contratual.
Trata-se de uma manifestação do Estado de Direito, princípio estruturante da
nossa democracia, que é consagrado no artigo 22.º da CRP, e segundo o qual o
Estado e as demais entidades públicas respondem pelos prejuízos causados no
exercício das suas funções.
No caso em análise, a
questão central consiste em determinar se a atuação do Município de Matosinhos,
que impôs condicionantes urbanísticas a um projeto de construção e,
posteriormente, alterou o estatuto do imóvel em causa, é suscetível de gerar
responsabilidade civil extracontratual, por factos ilícitos, mas também por
factos lícitos. Em particular, discute-se a eventual violação dos princípios da
boa-fé e da tutela da confiança, bem como a existência de danos indemnizáveis.
Os factos relevantes
revelam que o antecessor dos autores, comproprietário de um imóvel situado no
centro de Matosinhos, apresentou um pedido de viabilidade para a construção de
um empreendimento imobiliário. Este pedido foi deferido pela Câmara, no entanto
houve a imposição de diversas condicionantes, justificadas pela classificação
do imóvel como património cultural do conselho. Tais condicionantes limitavam a
liberdade de construção, impondo a preservação de elementos estruturais e
arquitetónicos. Posteriormente, no âmbito de uma ação de divisão de coisa
comum, o imóvel foi vendido em hasta pública, não tendo o projeto sido
concretizado. Anos mais tarde, o imóvel foi desclassificado como património
cultural e adquirido pelo próprio município, que lhe deu uma utilização
distinta.
Os autores desta ação alegam
que as condicionantes impostas tornaram o projeto economicamente inviável,
levando à perda de lucros que teriam sido obtidos caso a construção tivesse
sido realizada sem restrições. Sustentam ainda que a atuação posterior da
Câmara configura uma violação da boa-fé e da confiança, na medida em que a
Administração terá frustrado expectativas que anteriormente criara.
O Supremo Tribunal
Administrativo começa por analisar a responsabilidade por factos ilícitos,
enunciando os seus pressupostos, que são: facto, ilicitude, culpa, dano e nexo
de causalidade. Estes requisitos são cumulativos e encontram-se em linha com a
construção doutrinária tradicional, como expõe Marcello Caetano.
No que respeita à
ilicitude, o tribunal conclui que não se encontra demonstrada. As
condicionantes impostas pela Câmara Municipal resultavam da classificação do
imóvel como património cultural, sendo, portanto, legitimas no âmbito do
exercício de poderes administrativos no âmbito do ordenamento do território e
da proteção do património. Como decorre da doutrina, a ilicitude, em sede de
responsabilidade administrativa, corresponde à violação de normas legais ou de
princípios jurídicos aplicáveis, o que não se verificou neste caso em concreto.
Particular relevância
assume a análise dos princípios da boa-fé e da tutela da confiança. Princípios
estes que visam assegurar a previsibilidade e a estabilidade das relações
jurídicas. A tutela da confiança exige, porém, a verificação de determinados
pressupostos: a existência de uma confiança legítima, fundada em comportamentos
claros e juridicamente relevantes da Administração, bem como a adoção de
decisões pelo particular com base nessa confiança.
O tribunal entende que
tais pressupostos não se encontram preenchidos. As decisões em causa
traduziam-se em meras informações prévias sobre viabilidade urbanística, com
natureza precária e limitada no tempo, não sendo suficientes para gerar uma
expectativa legítima de manutenção indefinida do estatuto do imóvel. Acresce
que a posterior desclassificação do imóvel ocorreu no âmbito de uma revisão
geral do património, não podendo ser qualificada como atuação contraditória ou
violadora da boa-fé. Assim, conclui-se pela inexistência de ilicitude.
Por outro lado, o
tribunal considera igualmente que não ocorreu nenhum dano. Embora se tenha
provado que o projeto inicial poderia gerar lucros, não ficou estabelecido que
esses lucros seriam obtidos nas condições concretas impostas pela Câmara. Como
sublinha a doutrina, o dano indemnizável deve ser certo e não meramente
eventual ou hipotético, não bastando a invocação de expectativas económicas.
Também não se demonstrou o nexo de causalidade entre a atuação administrativa e
os prejuízos alegados, sendo certo que o ónus da prova recai sobre o lesado.
Relativamente à
responsabilidade por factos lícitos, o tribunal recorda que esta exige a
verificação de um dano especial e anormal, resultante de um ato lícito
praticado no interesse geral. Contudo, no caso concreto, não se demonstrou a
existência de um prejuízo com essas características, nem o respetivo nexo
causal, pelo que também este fundamento é afastado.
Procedendo a uma
análise crítica, o acórdão revela uma orientação jurisprudencial exigente no
que respeita à responsabilidade da Administração, enfatizando o carácter
cumulativo dos seus pressupostos e a necessidade de que estes sejam
corretamente preenchidos. Esta posição é coerente com a lógica do sistema e com
a necessidade de evitar uma expansão excessiva da responsabilidade pública, que
poderia comprometer a prossecução do interesse geral.
Todavia, à luz do
atual Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, este que
ainda não existia à data do acórdão, pode questionar-se se a solução seria
necessariamente idêntica. Com efeito, o RCEEP veio reforçar a tutela dos
particulares e densificar os regimes de responsabilidade, designadamente
através de uma maior sistematização das situações indemnizáveis. Ainda assim, a
exigência de demonstração do dano e do nexo de causalidade mantém-se central,
pelo que, mesmo à luz do regime atual, a decisão poderia não divergir
substancialmente, sobretudo face à insuficiência de prova dos prejuízos
alegados.
Em conclusão, o
acórdão reafirma os princípios estruturantes da responsabilidade civil
extracontratual da Administração, sublinhando a natureza cumulativa dos seus
pressupostos e a exigência rigorosa da sua prova. Ao mesmo tempo, permite
estabelecer uma ponte com o regime atualmente vigente, evidenciando a
continuidade essencial da dogmática da responsabilidade administrativa, ainda
que com um reforço progressivo da proteção dos particulares no quadro do Estado
de Direito.
Bibliografia:
Diogo Freitas do
Amaral, curso de Direito Administrativo volume II 4º edição.
Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo vol. II.
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral,
Tomo III 2º edição.
Constituição
portuguesa anotada, tomo I, art. 22º.
Trabalho Realizado por: Constança Hermínio, Subturma
11, Nº Aluno 71470
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