Natureza jurídicas das universidades públicas

 

Comentário ao Acórdão nº 013/10, de 23/02/2012

A responsabilidade Civil Extracontratual da administração Pública

 

1. Introdução

            A Administração Pública está vinculada à lei, como decorre do princípio da legalidade da atividade administrativa, previsto no art. 3º, CPA. Desta norma decorre um outro princípio, da responsabilidade, consagrado no art. 16º, CPA, pelo qual as entidades públicas respondem pelos danos que a sua atividade causar. O art. 16º, CPA, estabelece que a responsabilidade pelos danos é efetivada nos termos da lei: remetendo-se para os princípios da Constituição que no seu art. 22º prevê a responsabilidade civil das entidades públicas quando a sua atividade viola os direitos, liberdades ou garantias de outrem. É, assim, um dever constitucional da Administração conduzir-se de modo a respeitar os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos, pois que esse dever é por si só um direito constitucionalmente previsto dos cidadãos[1].

            O CPA, como antes dito, prevê que a Administração é responsabilizada nos termos da lei. Na CRP – a lei fundamental do ordenamento português – prevê-se que as entidades públicas são civilmente responsáveis quando a sua atividade é lesiva para os cidadãos. Deste modo, decorre da letra da lei que é aplicável ao Estado – uma pessoa coletiva pública – um instituto de direito privado: a responsabilidade civil. Previsto no art. 483º, CC, determina que o Estado terá de indemnizar o lesado pelos danos que a atividade da Administração Pública causar.

 

2. Enquadramento do caso

            O Acórdão em causa vem confirmar que os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por atos de gestão pública do Estado e demais pessoas coletivas por facto ilícito, coincidem, no essencial, com a responsabilidade civil consagrada no art. 483º do Código Civil, dependendo a obrigação de indemnizar da verificação cumulativa dos seus pressupostos: facto ilícito, culpa, nexo de causalidade e dano.

            Trata-se de um caso em que um casal (casado em comunhão de bens) de reformados intentou uma ação contra o Município de Rio Maior por danos que a entidade pública causou a um prédio quando fizeram obras subterrâneas para construção de uma rede de esgotos. O casal tinha dito que o prédio era seu, mas como não foi capaz de o provar o tribunal absolveu o Município, julgando a ação como improcedente. O casal, não satisfeito, recorreu da decisão de 1ª instância ao Supremo Tribunal Administrativo.

 

3. Matéria de facto

            O casal intentou uma ação contra o Município de Rio Maior e duas empresas não identificadas[2], pedindo ao tribunal que os condenasse o pagar-lhes um montante de 34.534€14 pelos danos sofridos, acrescido de uma indemnização por futuros custos de reparação do imóvel “não previstos e orçamentados, cujo montante é, por agora, impossível de determinar e apurar”, acrescido das rendas que deixaram de receber e dos juros calculados desde a citação do processo até integral pagamento. A e B (o casal) alegaram que o prédio era da sua propriedade e fundamentaram a sua ação alegando que os danos foram causados por as obras terem sido feitas junto das fundações do prédio, o empreiteiro não ter observado as normas de construção e não ter sido feita a adequada fiscalização por parte do Município de Rio Maior.

            No despacho saneador foi marcada audiência preliminar, nos termos do art. 508.º-A/1, b), CPC[3]([4]) devido à falta de documento comprovativo da propriedade. Os autores, porém, nunca juntaram a escritura de doação prometida, apesar de sucessivas intimações. Em vez absolver a instância por ilegitimidade, o tribunal de 1.ª instância considerou a questão do dano meritória: julgou ter sido provado o nexo causal e a culpa da Administração Local por falta de fiscalização, mas decidiu que, não tendo os autores provado ser proprietários do imóvel, não ocorreu qualquer dano patrimonial no seu património. Assim, julgaram improcedente o pedido e absolveram o Município de responsabilidade, bem como as demais empresas.

No recurso ao STA, os autores da ação destacaram que a ilegitimidade das partes constitui uma exceção dilatória[5] nos termos dos arts. 494º[6] e 493º/2[7] CPC e conduziria apenas à absolvição da instância, não ao mérito. Alegaram violação do princípio inquisitório (art. 265º, CPC[8]) e do princípio da cooperação (art. 266º, CPC[9]), por falta de oportunidade para produzir prova documental, ademais tendo em conta que a audiência preliminar se destinara precisamente para que apresentassem tal prova. O Ministério Público concordou que os autores tinhas legitimidade ativa (art. 26º, CPC[10] – o “interesse direto em demandar” pela posse do prédio) e que os autores tinham direito à produção de prova até o encerramento da discussão (art. 523º/2, CPC[11]). O MP e os recorrentes sustentaram que, não havendo prova do título de propriedade, não era caso de julgar mérito, mas de absolver a instância pela ilegitimidade.

A nota de confronto principal foi que, em vez de absolver a instância, o tribunal entendeu julgar o pedido e pôs em causa o requisito do dano. Aplicando o regime então vigente, reafirmou os pressupostos clássicos da responsabilidade civil por ato administrativo – facto ilícito, culpa, nexo de causalidade e dano – tal como no art. 483º, CC. Constatou-se que o prédio danificado era do casal, mas, não tendo estes juntado prova de propriedade, “o dano provocado naquele prédio não se operou no património dos recorrentes”. Logo, declarou inexistente o prejuízo indemnizável. Refutou a ideia de violação do art. 523º/2 CPC, porque a audiência preliminar teve a “mesma natureza” de encerramento da discussão (término do prazo para apresentar os documentos). Em suma, verificou que faltava um pressuposto da obrigação de indemnizar (dano no património dos autores) e, por isso, declarou a ação improcedente. O pedido de indemnização foi negado. Custas e honorários foram a cargo dos recorrentes.

 

4. A decisão do STA

O elemento determinante foi o dano. O acórdão considerou que “não se verifica o requisito do dano” porque o imóvel danificado não pertencia aos recorrentes. Em verdade, o conceito jurídico de dano patrimonial envolve a “diminuição do património do lesado”. Na doutrina, salienta-se que o dano abrange tanto os danos emergentes (gastos efetivos) quanto os lucros cessantes, nos domínios presentes e futuros, patrimoniais ou mesmo morais. No regime administrativo, a jurisprudência do STA aplica identicamente os critérios de dano patrimonial do CC, ampliados para incluir danos emergentes, lucros cessantes e dano moral. Segundo essa linha, se o prédio não era dos autores, o prejuízo patrimonial efetivo somente existiria no património do real proprietário. Não se atribui ressarcimento por mera diminuição de valor da coisa para quem não a possui.

A doutrina portuguesa maioritária apoia a solução do acórdão. O Professor Pedro Costa Gonçalves observa que, no regime da responsabilidade da Administração, aplica-se o art. 483.º CC e que o único dano indemnizável é o efetivamente sofrido pelo lesado. No mesmo sentido, o Professor Mário Aroso de Almeida nota ser “insuscetível de compensação” qualquer prejuízo que não recaia diretamente sobre o particular (se não houver titularidade, não há direito resguardado a ser violado). Sobre o ónus da prova, ensina que “quem alega deve provar” e que a livre admissibilidade dos meios não liberta o autor da ação do dever de comprovar a titularidade sobre direitos reais. Já o Professor Diogo Freitas do Amaral, numa análise das exceções dilatórias e dos poderes inquisitórios, destaca a colaboração recíproca do juiz e das partes: o juiz promove provas úteis, mas o autor não pode ficar inerte quando lhe compete apresentar documentos.

5. Conclusão

            O acórdão confirma a rigidez do instituto da responsabilidade extracontratual, agora aplicado aos atos ilícitos da Administração: todos os pressupostos (incluindo titularidade do direito violado e legitimidade para intentar na sua proteção) devem ser provados pelo autor da ação indemnizatória. Conclui-se que o autor deve provar desde logo a propriedade sobre o bem lesado para reclamar pelos danos nele ocorridos (art. 342º, CC: cabe àquele que invoca um direito fazer prova dos factos constitutivos do direito alegado).

 

6. Bibliografia

 

Costa Gonçalves, Pedro, «Manual de Direito Administrativo», vol. I e II, Almedina, Coimbra, 2019.

Freitas do Amaral, Diogo, «Curso de Direito Administrativo», volume I e II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018.

Vieira de Andrade, José Carlos, «Lições de Direito Administrativo», Imprensa da Universidade de Coimbra, 2017.

Aroso de Almeida, Mário, «Teoria Geral do Direito Administrativo», 12ª edição, Almedina, Coimbra, 2025.

 

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[1] Tal pode ser deduzido pela construção da CRP: o art. 22º aparece no Título I da Parte I – Direitos e Deveres Fundamentais.

[2] “C………, SA, com sede na Rua ………, ………, Benedita e D………, Lda., com sede na Rua ………, n°………, ………, Loures”.

[3] O processo é de 2012, pelo que o CPC em vigor ainda era o de 1961.

[4] Atual art. 591º, CPC de 2013.

[5] As exceções dilatórias são meios de defesa processual que visam obstar a que o tribunal tenha conhecimento do mérito de uma ação. A ilegitimidade constitui uma exceção dilatória, nos termos do atual art. 577º, e), CPC, pelo que, nos termos do atual 576º/2, CPC, dão lugar à absolvição da instância.

[6] Atual art. 577º, CPC de 2013.

[7] Atual art. 576º/2, CPC de 2013.

[8] Atual art. 411º, CPC de 2013.

[9] Atual art. 7º, CPC de 2013.

[10] Atual art. 30º, CPC de 2013.

[11] Atual art. 423º/2, CPC de 2013.