COMENTÁRIO
AO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE 2021-01-13 (PROCESSO Nº
0351/12.1BESNT, PEDRO VERGUEIRO)
Direito Administrativo II
Ano letivo 2025/2026
Filipa Santos | Turma B | Subturma
11 | 2º ano
Regência-
Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva
Assistente-
Prof. Doutor Francisco Paes Marques
SUMÁRIO:
No presente acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, encontra-se em causa um recurso interposto da decisão
do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ao qual a recorrente verificou
que numa decisão encontrava-se a caducidade do direito de ação. Esta pretendia
impugnar liquidações adicionais de IVA.
O cerce da questão jurídica deste
acórdão reside em determinar se os vícios apontados pela empresa geravam
nulidade dos atos tributários (art. 161 do Código do Procedimento
Administrativo, CPA), o que iria permitir a impugnação a todo o tempo, ou
apenas a sua anulabilidade (art. 163 do CPA), sujeita ao prazo de 90 dias.
A recorrente fundamentou a sua
pretensão alegando que houve uma preterição do direito de audiência prévia, uma
vez que não foi realizada uma inquirição de testemunhas que considerava
essencial para o apuramento dos valores em sede de inspeção. Para além disso,
esta invocou uma irregularidade formal, afirmando que o relatório final da
inspeção não lhe foi notificado por carta registado, conforme exigido pelo
Regime Complementar de Procedimento da Inspeção Tributário. Desta forma, a
recorrente considerava que estas falhas constituíam uma ofensa ao conteúdo
essencial de direitos fundamentais, como o direito de participação e o
princípio contraditório.
No entanto, o STA manteve o
entendimento da decisão recorrida, esclarecendo que a falta de audição do
interessado em procedimentos administrativos de natureza não sancionatória iria
gerar apenas a anulabilidade do ato. Já relativamente às falhas na notificação
do relatório de inspeção, o tribunal decidiu que estas representam apenas
condições de eficácia e não de validade do ato, não sendo, por isso,
suscetíveis de gerar nulidade. Em conclusão, o STA determinou que, tratando-se
de vícios que conduzem meramente à anulabilidade, a impugnação deveria ter sido
apresentada no prazo de 90 dias após o termo do pagamento voluntário, uma vez
que a recorrente deixou esgotar esse prazo, o tribunal confirmou a caducidade
do direito de ação e negou provimento ao recurso.
MATÉRIAS JURÍDICAS
No decurso do acórdão são
analisadas diversas questões jurídicas, no entanto, irei delimitar esta análise
à situação central da necessidade de audiência prévia. Ao analisar esta
questão, o tribunal sublinha que a falta de audição dos interessados em
procedimentos administrativos que não tenham natureza sancionatória não implica
a nulidade do ato, mas sim a sua mera anulabilidade. O presente acórdão
esclarece que, embora o direito de participação esteja consagrado na
Constituição da República Portuguesa, a sua preterição fora do âmbito do
direito sancionatório não ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental
de forma a gerar a sanção máxima consagrada na nossa lei, a nulidade. Na visão
do STA, a ofensa ao conteúdo essencial de um direito só ocorre quando o direito
afetado fica sem expressão prática apreciável, o que não se verifica numa
liquidação tributária ilegal, uma vez que esta atinge o direito de propriedade
de forma limitada.
A decisão do tribunal reforça,
portanto, que a nulidade deve encontrar-se reservada para as violações mais
graves dos direitos tributários, por razões de proporcionalidade, mantendo a
estabilidade das decisões administrativas. O STA fundamenta ainda que a omissão
de uma inquirição de testemunhas no âmbito do direito de audição,
independentemente da sua pertinência, apenas poderia conduzir à anulabilidade
do ato por vício de forma ou de procedimento. Da mesma forma, as
irregularidades invocadas relativamente à notificação do relatório de inspeção
foram classificadas como questões de eficácia e não de validade, não articulando
com os elementos essenciais do ato que pudessem sustentar a nulidade.
Primeiramente devemos analisar o
instituto da audiência das partes interessadas, previsto nos artigos 80.º, 100.º
e 121.º e seguintes do CPA. Esta trata-se da terceira fase do procedimento
administrativo e aplica-se a «regulamentos que contenham disposições que afetem
de modo direto e imediato direitos ou interesses legalmente protegidos dos
cidadãos».
O professor Diogo Freitas do Amaral
entende que a aplicação deste direito se traduz na «passagem de uma Administração
Pública isolada, unilateral e autoritária para uma Administração Pública participada,
concertada e democrática», avançando significativamente o Estado de Direito em
Portugal. É certo que este problema tem vindo a enfrentar diversas
controvérsias no ordenamento jurídico, havendo diversas teses relativas ao
resultado que deverá ser aferido com a falta desta audiência.
Segundo o Professor Doutor Vasco
Pereira da Silva, o direito à audiência prévia trata-se de um direito fundamental
atípico, ao qual se deve olhar para este direito da mesma forma que olhamos,
por analogia, aos direitos, liberdades e garantias. Tanto o Professor Marcelo
Rebelo de Sousa como Jorge Miranda adotam esta perspetiva, ao qual entendem que
deve ser aplicado o regime da nulidade (art 162 do CPA), quando estiver em
causa um procedimento administrativo do qual resulta uma decisão sem a audiência
prévia dos interessados, na medida em que este trata-se de uma matéria
essencial de um direito fundamental (art. 17 da CPR). O Professor Doutor Vasco
Pereira da Silva também menciona o facto de que esta solução ainda encontra uma
lógica formalista na sua aplicação, pois não basta admitir apenas a ideia de
que a falta de audiência é algo puramente formal, mas é preciso também que se
caminhe para uma sanção de ordem material quando esta audiência não recebeu a
sua atenção devida, isto é, quando os interesses lá manifestados não foram
considerados pelo órgão que ouviu. O professor considera que, olhando para a
realidade portuguesa, o princípio da prossecução do interesse público, sendo um
princípio constitucional material, não pode deixar de proteger os interesses
dos particulares, devendo, por isso, haver um acréscimo de exigência. Sendo
assim, a decisão seria considerada inválida desde o início, como se nunca
tivesse existido.
Já na perspetiva do professor Diogo
Freitas do Amaral, este aceita uma simples anulabilidade (art. 163 do CPA), não
se conformado com a tese defendida supra. Esta trata-se da tendência maioritária,
ao qual vai apenas se afastar todos os efeitos do ato produzido desde o momento
em que surgiu. Significando, portanto, que a decisão continua a existir, mas
pode ser anulada por um tribunal se alguém a contestar, aplica-se esta regra
quando entendem, ao contrário do apresentado anteriormente, que o direito à
audiência prévia não é um direito fundamental.
Com isto, a situação entende-se por
determinar se o ato administrativo em causa deveria enfrentar o vício de
nulidade ou de anulabilidade. No presente acórdão, como já mencionado supra, o
STA vai adotar uma perspetiva intermédia, na medida em que este aceita e
sublinha que a necessidade de audiência prévia é um direito fundamental, que se
encontra consagrado no art. 267/n.º 5 da CRP, mas esta, no caso em causa, não
poderia estar sujeita a nulidade. Isto é, o STA apenas admite a nulidade nos
casos em que esteja em causa a matéria essencial de um direito fundamental.
Desta forma, de acordo com o art. 161/n.º 2/d) do CPA, esta verificação não se
encontra presente, onde o STA entendeu «que está em causa uma liquidação ilegal
que vai apenas atingir limitadamente o direito de propriedade dos seus
destinatários» (art. 62 da CRP), não sendo este direito considerado como um conteúdo
essencial de um direito fundamental para a possível consequência da aplicação
da nulidade. Para além disso, como mencionado anteriormente, o tribunal também
entendeu que a sanção mais grave da nulidade teria de ser reservada para atos
que apresentam graves violações dos direitos tributários, segundo um juízo de
proporcionalidade entre as violações possíveis de direitos por normas
tributárias.
Sendo assim, o STA determinou que
os vícios apontados pela recorrente se reconduzem à figura da anulabilidade,
sujeitando a impugnação ao prazo de 90 dias após o termo do pagamento
voluntário. Uma vez que a recorrente permitiu o esgotamento desse prazo, o tribunal
confirmou a caducidade do direito de ação e negou provimento ao recurso,
mantendo integralmente a decisão recorrida (art. 163/n.º 3 do CPA). Esta decisão
consolida o entendimento de que o direito de audição em procedimentos de
liquidação de impostos é uma formalidade cuja preterição não abre a porta à impugnação
perpétua, exigindo do contribuinte uma reação célere dos prazos legais
estabelecidos.
Bibliografia
Amaral,
D. F. (2018). Curso de Direito Administrativo - Vol. II. Coimbra:
Almedina.
Aulas
teóricas do Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva
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