Comentário ao Ac. Do STA de 07/04/2022, proc. 03478/14.1BEPRT: preterição da audiência prévia, nulidade ou anulabilidade?
1- Matéria
de facto
No Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo de 07 de abril de 2022 (proc. 03478/14.1BEPRT) estaria
em causa um recurso interposto por um particular contra o Município do Porto
pela intervenção administrativa num imóvel urbano gravemente danificado na sequência
de um incêndio.
Após a realização de
uma vistoria técnica, o Município concluiu que o imóvel apresentava sinais inequívocos
de degradação e uma elevada probabilidade de ruína. Assim sendo, o Município
decidiu tomar medidas por considerar que se tratava de uma situação de estado
de necessidade, presente no art.º 177, nº2 do Código de Procedimento Administrativo
(doravante, CPA), remetendo para o art.º 90º, nº8 do RJUE.
Nesta
sequência, naturalmente, a proprietária do imóvel não foi ouvida em sede de audiência
prévia (art.º 121 do CPA), não lhe sendo dada a possibilidade de se pronunciar
sobre a necessidade da intervenção, o seu alcance e os encargos financeiros daí
decorrentes.
Concluídas as obras, o
Município apresentou à proprietária do imóvel as despesas suportadas com a intervenção
coerciva da Administração.
A proprietária do
imóvel intentou assim uma ação contra o Município do Porto, alegando a
invalidade do ato administrativo pelo vício procedimental relativo à preterição
da audiência prévia.
A questão principal do acórdão
em análise é a qualificação do direito à audiência prévia como um direito
fundamental para efeitos do art.º 161, nº2, al. d) do CPA, e assim determinar
se a violação desta fase procedimental culmina na nulidade ou numa mera anulabilidade
do ato.
2-
A
audiência dos interessados: enquadramento do problema
A audiência dos interessados
constitui a terceira fase do procedimento administrativo, prevista para os atos
administrativos nos artigos 121º e seguintes.
A sua natureza tem
revelado ser algo controversa na doutrina havendo duas perspetivas distintas de
observar esta fase procedimental.
De acordo com uma
perspetiva funcionalista, isto é, a perspetiva segundo a qual a audiência dos
interessados se trata de uma mera manifestação do princípio da democracia participativa,
consagrado no art.º 9 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP).
Esta perspetiva destaca a função meramente instrumental da audiência dos
interessados que tem como objetivo a “adoção de uma decisão legal e justa no
contexto da prossecução do interesse público por parte da Administração”[1].
Por outro lado, de
acordo com uma perspetiva garantística, esta fase procedimental é tratada de um
ponto de vista essencialmente subjetivista. Ou seja, quem vê a audiência dos
interessados de uma perspetiva garantística vê um verdadeiro direito, pois visa
“assegurar a defesa da esfera jurídica dos interessados no procedimento
administrativo”[2].
A discussão que
configurámos existe essencialmente em torno do art.º 267º, nº5 da CRP e a
perspetiva adotada tem repercussões práticas de enorme relevância.
O art.º 161, nº2 al. d)
do CPA considera nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito
fundamental. Ou seja, consoante caracterizemos a audiência prévia como sendo de
natureza meramente organizatória (de uma perspetiva funcional) ou como sendo um
verdadeiro direito fundamental (de uma perspetiva garantística), isto terá influência
direta no tipo de desvalor a aplicar ao ato emanado sem observar este trâmite procedimental.
3-
É
ou não um direito fundamental?
Há muito tem sido
discutido se o direito à audiência dos interessados constitui ou não um direito
fundamental, tanto na doutrina como na jurisprudência.
Importa inicialmente definir
que, no que toca ao direito de audição nos procedimentos sancionatórios,
previsto no art.º 32º, nº 10 da CRP, este problema não se coloca e é
maioritariamente reconhecido como uma garantia fundamental.
O problema gira em
torno do art.º 267, nº5 e da sua natureza.
Em 2022, a decisão
adotada no Acórdão em apreço, veio revolucionar a jurisprudência até aí
proferida, ao determinar, em sentido contrário às demais, a nulidade do ato que
foi emitido preterindo esta fase do procedimento: “a audiência prévia dos
interessados definida no artº 100º CPA/91 (artº 121º CPA/2015) constitui uma
sub-fase procedimental autónoma e corporiza uma formalidade absolutamente
essencial, cuja omissão pura e simples gera a invalidade do acto administrativo
que defina com efeitos constitutivos a situação jurídica do interessado, isto
é, conforme disposto no artº 133º nº 2 d) CPA/91 (artº 161º nº 2 d) CPA/2015)
determina a nulidade da decisão final do procedimento por violação do conteúdo
essencial do direito de audiência, direito fundamental alicerçado no artº 267º
nº 5 CRP.”[3].
No entanto, esta
decisão não veio alterar o entendimento até aí propugnado pela jurisprudência,
pois em 2023, no Acórdão do STA de 23/03/2023 (proc. 01235/21.8BEPRT), a
relatora voltou a considerar que a preterição da audiência prévia dos
interessados não resulta na nulidade do ato, mas sim na mera anulabilidade. Neste
Acórdão foi também adotada a perspetiva meramente funcionalista desta fase,
sendo lhe reconhecida uma função exclusivamente instrumental.
Já na doutrina nacional
temos também fortes divergências. O Prof. Sérvulo Correia, tem vindo, desde há muito,
a defender que a participação dos interessados no procedimento constituí um
direito fundamental[4],
atendendo a uma perspetiva essencialmente garantística. Já o Prof. Mário Aroso
de Almeida, detentor de uma perspetiva funcionalista, vem defender que não se
deve afigurar o direito à participação dos interessados no procedimento, em
sentido amplo, como um direito fundamental. O Prof. entende que, para a
preterição desta fase gerar a nulidade do ato, a audição teria de ser absolutamente
essencial para a proteção do conteúdo essencial do direito fundamental material
dos interessados[5].
4-
Conclusão
No nosso humilde
entendimento, a posição defendida pelo Prof. Mário Aroso de Almeida parece-nos
ser a mais acertada.
A participação dos
interessados no procedimento plasmada no art.º 267, nº5 da CRP, vista como um
direito fundamental lato sensu não nos parece acertado, atendendo à perspetiva
geralmente instrumental que também adotamos. Conseguimos conceber, ainda assim,
que existam casos onde preterir a audiência prévia signifique, efetivamente,
ofender o conteúdo essencial de um direito fundamental, nomeadamente casos que revelem
ser semelhantes à audição em procedimentos sancionatórios, e por esse motivo
seja possível arguir a nulidade do ato. No entanto, cremos não seja essa a
generalidade dos casos.
Em tom de conclusão,
consideramos que a decisão proferida no âmbito do processo 03478/14.1BEPRT foi reveladora
de uma discussão intemporal que subsistirá tanto na doutrina como na jurisprudência.
Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito
Administrativo: O novo regime do Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2015
CORREIA, Sérvulo, MARQUES,
Francisco Paes, Noções de Direito Administrativo, vol. II, 2ª edição,
Almedina, Lisboa, 2026
Jurisprudência
Acórdão STA de 07/04/2022, proc.
03478/14.1BEPRT
Acórdão STA de 23/03/2023, proc.
01235/21.8BEPRT
Webgrafia
A
preterição da audiência prévia dos interessados - Cejure
[1] Sérvulo Correia e Francisco Paes
Marques, Noções de Direito Administrativo, vol. II, 2ªedição, Lisboa,
Almedina, 2026, pp. 192
[2] Ibidem, pp.192
[4] Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques,
Noções de Direito Administrativo, vol. II, 2ª edição, Almedina, Lisboa,
2026, pp. 202
[5] Mário Aroso de Almeida, Teoria
Geral do Direito Administrativo: O novo regime do Código de Procedimento
Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2015, pp. 115-117
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