Alegações da Polícia – Simulação de Julgamento, Administrativo II
NOTA PRÉVIA:
O
presente trabalho foi redigido por alunos da Subturma 11 da Turma B, no âmbito
da unidade curricular de Direito Administrativo II, sob a regência do Professor
Doutor Vasco Pereira da Silva, com o propósito de dar resposta à Simulação de
Julgamento do presente semestre letivo.
Andreia Dias
Carolina Serrano
Filipa Santos
Gaspar Pinto
Inês Oliveira
Leonor Santos
Maria Honrado
Mariana Rebelo
Abreviaturas
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§ |
Identificação
de Secções |
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art. / arts.
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artigo(s) |
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cf. al. |
Conferir alínea |
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CPA CRP |
Código do
Procedimento Administrativo Constituição
da República Portuguesa |
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ed. |
edição |
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ibidem idem |
na mesma
obra do mesmo
autor |
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n.º vol. |
Número volume |
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p. / pp DL Dec.-Lei GNR PSP Supra Infra Vg. RRCEEP |
página (s) Decreto-Lei Decreto-Lei Guarda
Nacional Republicana Polícia de
Segurança Pública Mais acima
no texto Mais abaixo
no texto Por exemplo Regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas |
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ASSUNTO: |
Exercício do direito de manifestação e
legalidade da atuação das forças de segurança pública perante irregularidades
administrativas. |
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Peça Processual n.º |
DEFESA_ForçasSegurança_2026 |
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Data: |
24.05.2026 |
Pelo Excelentíssimo Professor
Doutor Vasco Pereira da Silva foi solicitada pronúncia acerca da seguinte
questão:
“Em que medida as irregularidades
formais no aviso prévio de uma manifestação podem afetar a legitimidade do seu
exercício e justificar a atuação restritiva e o uso da força por parte das
autoridades públicas?”
Pelas Forças de Segurança, melhor
identificadas nos autos, vem-se apresentar as suas alegações, nos termos e com
os fundamentos em que adiante se verá.
§.
Introdução
As presentes
alegações recaem sobre os contornos jurídicos e administrativos da atuação das
Forças de Segurança (Guarda Nacional Republicana e Polícia de Segurança
Pública) – designadamente dos agentes Manuel do Bigode e Manuela Compressora – no
decurso de uma manifestação estudantil que teve lugar junto à Assembleia da
República.
A análise que
se segue visa demonstrar que a resposta coerciva para repor a segurança não
consubstanciou qualquer "exagero no uso da força", mas sim a única
reação jurídica e administrativamente exigível, estritamente necessária e
balizada pelos princípios estruturantes do moderno Direito Administrativo e
Constitucional que regulam a atividade policial.
Ora, o
direito de reunião e manifestação, expressamente consagrado no art. 45.º da
Constituição da República Portuguesa (doravante CRP), é, inequivocamente, um
direito fundamental. Contudo, tal como é apanágio da moderna dogmática
constitucional e administrativa, este direito fundamental não é absoluto.
Os direitos
fundamentais admitem restrições e têm obrigatoriamente de coexistir, de forma
harmoniosa, com outros bens e valores de igual ou superior dignidade
constitucional. A atividade do Estado tem de garantir a ordem pública, a
segurança, a tranquilidade pública, a proteção de terceiros e, acima de tudo, o
direito à integridade física e à vida – o que inclui, naturalmente, a
integridade física dos próprios agentes da autoridade afetos àquela missão.
Perante a
colisão iminente entre o direito de manifestação dos estudantes e a necessidade
de manter a ordem e a segurança de todos os presentes, a conduta das forças
policiais teve de assentar no princípio da concordância prática.
A abordagem
inicial aos organizadores pautou-se exclusivamente pelo diálogo: os agentes
solicitaram o comprovativo legal de receção do aviso e advertiram que o
protesto devia decorrer com a "calma e urbanidade devidas". No
entanto, quando os manifestantes extremaram posições e escalaram para a
violência física através do arremesso de pedras da calçada, a harmonização
pacífica dos direitos em conflito tornou-se materialmente impossível.
Foi nesse
momento crítico que a atuação coerciva passou a ser justificada e guiada pelo
princípio da proporcionalidade, expressamente consagrado no art. 7.º do Código
do Procedimento Administrativo (doravante CPA) e no art. 266.º, n.º 2 da CRP.
Este princípio, fundamental para o controlo da validade e da legalidade da
atuação administrativa, será oportunamente desenvolvido em capítulo próprio,
com vista à plena compreensão da problemática em análise.
À luz do
Direito Administrativo, em casos extremos onde as circunstâncias ditam que só
existe uma solução legalmente correta para conter a ameaça, a
discricionariedade (margem de escolha) desaparece. Perante o ataque com pedras,
os agentes não tinham a liberdade de não agir; impunha-se a intervenção
coerciva (e o recurso de ultima ratio
às armas de fogo) como a única resposta jurídica obrigatória para salvaguardar
o interesse público e a integridade física.
Deste modo,
para que a legalidade da atuação seja cabalmente compreendida, é imprescindível
atentar na natureza administrativa da atividade policial.
As forças de
segurança exercem a função administrativa do Estado na sua vertente essencial
de garantia da segurança pública. Importa esclarecer que a polícia
contemporânea já não é o espelho da "administração agressiva" ou
autoritária típica do Estado Liberal do século XIX. No atual Estado de Direito,
a Administração não atua de forma livre; o poder de autoridade é um poder
estritamente vinculado à lei e ao respeito pelos direitos dos cidadãos.
A atividade
policial prossegue incessantemente o interesse público à luz do art. 4.º do CPA
e art. 266.º, n.º 1 da CRP. Esta prossecução do interesse público tem de ser
feita no absoluto respeito pelos direitos dos particulares, não existindo
escolhas antagónicas per se[1].
A ordem pública e a segurança não são apenas interesses do Estado, mas
verdadeiras tarefas constitucionais fundamentais, sem as quais os próprios
cidadãos – incluindo os estudantes – não poderiam exercer em segurança as suas
liberdades.
Por
conseguinte, ao abordarem os estudantes para verificar a regularidade do aviso
da manifestação e o cumprimento das regras de precaução, os agentes
submeteram-se rigorosamente ao princípio da legalidade previsto no art. 3.º do
CPA e art. 266.º, n.º 2 da CRP. O princípio da legalidade[2],
na sua moderna visão material e "multinível", exige que a
Administração cumpra não apenas a lei formal, mas todo o bloco normativo e de
juridicidade, o que abrange incontornavelmente a Constituição, os regulamentos
e as Resoluções do Conselho de Ministros.
Os estudantes
alegaram um "erro administrativo desculpável" por terem enviado o
aviso de manifestação à PSP/GNR em vez de à entidade legalmente competente (o
Presidente da Câmara Municipal de Lisboa), argumentando igualmente o
desconhecimento de uma Resolução do Conselho de Ministros que impunha medidas
rigorosas (evitar consumo de álcool e armas). Contudo, no Estado de Direito, a
ignorância da lei não aproveita a ninguém. A Administração Policial não goza de
"poder livre" ou discricionariedade para desconsiderar infrações
procedimentais graves nem para ignorar os imperativos governamentais
preventivos.
Ao exigirem o
cumprimento destas regras – e ao reagirem coercivamente quando a manifestação
degenerou em violência grave – , as Forças de Segurança limitaram-se a aplicar
os imperativos da ordem jurídica ao caso concreto, não atuando com liberdade
arbitrária, mas sim orientadas para o interesse público e estritamente
condicionadas pelos inultrapassáveis parâmetros da proporcionalidade e da
legalidade material.
§. Do procedimento administrativo relativo à manifestação
O exercício
do direito de manifestação em Portugal encontra-se ancorado no art. 45.º CRP.
Do texto constitucional deriva um princípio basilar do Estado de Direito
Democrático: o direito de reunião e manifestação é livre e não carece de
qualquer autorização. No entanto, a liberdade de exercício deste direito não é
absoluta nem imune à regulação administrativa. O Decreto-Lei nº 406/74, de 29
de agosto, que regula o direito de reunião, estabelece no seu art. 2.º, a
obrigatoriedade de um aviso prévio às autoridades competentes[3].
É crucial distinguir, neste ponto, a natureza jurídica deste aviso:
I. Não é um
pedido de autorização (licença): a Administração não tem o poder discricionário
de dizer “sim” ou “não” com base na conveniência política. O direito de
manifestação nasce diretamente da Constituição e não de um ato administrativo
permissivo.
II. É um dever de
comunicação (formalidade): o aviso prévio configura-se como um “vínculo
procedimental” que visa permitir à Administração o cumprimento dos seus deveres
de proteção. A finalidade não é controlar o conteúdo da manifestação, mas sim
garantir a segurança dos próprios manifestantes e a harmonização com outros
direitos constitucionalmente protegidos, como a liberdade de circulação e a
segurança jurídica.
Podemos
considerar que o aviso prévio tem uma função preventiva ou logística. A omissão
ou erro grave nesta comunicação não torna a manifestação intrinsecamente
ilícita no plano criminal, mas retira aos organizadores a “cobertura” de
legalidade procedimental que obriga a Administração a garantir o normal
desenrolar do evento. Sem aviso formal e correto, a Administração fica
desonerada do dever de preparar o espaço público, o que, como se verificou na
hipótese, potencia o conflito entre autoridade e os cidadãos. No caso, os
promotores do evento, João e Joana, cumpriram a dimensão substantiva do dever
de aviso, demonstrando uma postura de boa-fé procedimental. Contudo, a eficácia
deste aviso é posta em causa pela autoridade policial devido ao erro no destinatário.
A questão do
destinatário competente do aviso prévio assume, neste caso, relevância
determinante. O Decreto-Lei nº 406/74, ao estabelecer o regime jurídico das
reuniões e manifestações, remete o aviso para a autoridade administrativa
competente, no seu art. 2.º. Em contexto
urbano, mais especificamente na capital, essa autoridade corresponde ao
Presidente da Câmara Municipal, como referido no art. 2.º do Decreto-Lei nº
406/74 e conforme decorre das suas competências previstas no art. 35.º da Lei
das Autarquias Locais[4],
que incluem a direção e coordenação dos serviços municipais, a gestão do espaço
público e a representação do município. Sendo que a manifestação vai se
realizar junto à Assembleia da República, é ao Presidente da Câmara que cabe
desencadear o procedimento administrativo necessário à articulação com forças
de segurança, proteção civil e demais serviços. A prática administrativa
consolidada confirma esta interpretação, reconhecendo ao Presidente da Câmara a
competência material para receber o aviso prévio e assegurar a compatibilização
entre o exercício do direito de manifestação e a preservação da segurança e da
normalidade da vida urbana.
No caso
concreto, os organizadores enviaram o aviso à GNR e à PSP, o que revela uma
intenção de cumprimento e uma tentativa de postura de boa‑fé procedimental,
princípio este que está previsto no art. 10.º do CPA, e que determina que não
só a Administração Pública como os particulares devem agir e relacionar-se
segundo as regras da boa-fé. Contudo, essa tentativa não supre a exigência
legal de comunicação ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. A
irregularidade não é meramente formal: trata‑se de uma falha procedimental que
impede a abertura do procedimento administrativo próprio e, com isso,
compromete a capacidade de planeamento das entidades responsáveis pela
segurança e pela gestão do espaço público.
Sustenta-se,
assim, que a ausência de aviso ao destinatário legalmente competente
inviabilizou a coordenação necessária entre município, forças de segurança,
proteção civil, bombeiros e serviços de emergência. Sem essa comunicação, não
foi possível definir perímetros de segurança, prever rotas de evacuação,
ajustar o trânsito, reforçar efetivos ou antecipar riscos associados à
concentração de milhares de pessoas. A Administração, privada da informação
essencial que o aviso prévio deveria conter, viu‑se impossibilitada de cumprir
a sua função preventiva, ficando objetivamente limitada na sua capacidade de
garantir a segurança de todos os intervenientes.
É certo que a
GNR e a PSP poderiam, em abstrato[5],
ter reencaminhado o aviso para a Câmara Municipal, mas tal possibilidade nunca
elimina o dever primário dos organizadores de dirigir a comunicação ao
destinatário correto. A colaboração procedimental, prevista no art. 11.º do CPA,
é bilateral: exige que a Administração coopere com os particulares, mas também
que estes cumpram os deveres mínimos que permitem à Administração atuar
eficazmente. Quando o aviso é enviado à entidade errada, a colaboração fica
truncada na origem e a Administração não pode ser responsabilizada por não ter
desencadeado um procedimento que nunca lhe chegou formalmente.
Deste modo, a
polícia pode afirmar que a irregularidade procedimental – embora não torne a
manifestação “ilegal” em sentido absoluto – teve impacto direto na segurança
pública. A falta de aviso ao Presidente da Câmara Municipal comprometeu a
preparação logística e preventiva, criando um contexto de risco acrescido que
contribuiu para a tensão que se verificou no local. A atuação policial deve,
assim, ser analisada à luz desta impossibilidade objetiva de planeamento,
resultante de um incumprimento procedimental imputável aos organizadores.
A relação
entre o procedimento administrativo e o exercício de direitos fundamentais,
como o direito de reunião e manifestação, revela a função estruturante que o
procedimento assume no Estado de Direito. O procedimento não é um entrave
burocrático, mas um instrumento de harmonização de interesses
constitucionalmente protegidos, permitindo compatibilizar o exercício de
liberdades públicas com a salvaguarda da segurança, da ordem pública e da
normalidade da vida coletiva. O aviso prévio previsto no Decreto‑Lei n.º 406/74
concretiza precisamente esta função: cria um espaço de atuação preventiva da
Administração, permitindo‑lhe planear, coordenar e adotar medidas proporcionais
para garantir que a manifestação decorre em condições de segurança para todos.
Neste
sentido, o procedimento administrativo assume uma função organizativa e
preventiva, indispensável para que a Administração possa cumprir os seus
deveres positivos de proteção. A Constituição não exige apenas que o Estado se
abstenha de impedir manifestações; exige também que assegure condições
materiais para que estas se realizem de forma segura. Essa atuação só é
possível quando os organizadores cumprem os deveres procedimentais que permitem
à Administração antecipar riscos, mobilizar meios e articular serviços. A
ausência de um procedimento corretamente instaurado limita objetivamente a
capacidade da Administração de agir de forma preventiva.
Quando o
aviso prévio é dirigido à entidade errada, como sucedeu no caso, a colaboração
fica comprometida na origem, impedindo a Administração de desencadear o
procedimento e de exercer as suas funções de proteção.
É neste
quadro que se compreende o argumento central da polícia: o incumprimento
procedimental comprometeu a capacidade preventiva e logística das forças de
segurança. A falta de aviso impediu a articulação entre serviços municipais,
proteção civil, bombeiros, forças policiais e ambulâncias, inviabilizando a
definição de perímetros de segurança, a previsão de rotas de evacuação e o
reforço de efetivos. A atuação policial subsequente deve, por isso, ser
analisada à luz desta impossibilidade objetiva de planeamento, resultante de um
procedimento que nunca chegou a ser validamente instaurado. A irregularidade
procedimental não elimina o direito fundamental, mas reduz a capacidade da
Administração de garantir a sua realização segura, contribuindo para o contexto
de tensão que se verificou.
§. Da relevância jurídica do regulamento municipal e da resolução
do conselho de ministros
No que
respeita, em primeiro lugar, ao regulamento municipal mencionado no enunciado,
importa reconhecer que a sujeição do exercício do direito de manifestação a um
procedimento administrativo tendente à sua autorização suscita sérias
dificuldades de compatibilidade constitucional. O artigo 45.º da CRP consagra o
direito de reunião e manifestação enquanto direito, liberdade e garantia
diretamente aplicável, não dependente de autorização administrativa prévia,
assentando assim num modelo de liberdade, e não num modelo de licença
administrativa[6].
Tal
entendimento encontra expressão inequívoca no regime consagrado pelo
Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de agosto, diploma regulador do exercício do
direito de reunião e manifestação. Com efeito, o referido regime não prevê
qualquer mecanismo de autorização administrativa prévia, limitando-se a impor
um dever de aviso às autoridades competentes. A natureza jurídica deste aviso
tem sido compreendida como uma formalidade procedimental destinada a permitir à
Administração o exercício das suas funções preventivas, organizatórias e de
proteção da ordem pública, sem que daí decorra qualquer poder de apreciação
política discricionária do exercício do direito fundamental.
Neste
sentido, um regulamento municipal que pretendesse converter um modelo
constitucionalmente estruturado em torno da mera comunicação prévia num
verdadeiro mecanismo autorizativo suscitaria fundadas dúvidas de
constitucionalidade material, designadamente por potencial violação dos artigos
18.º e 45.º da CRP. Efetivamente, a restrição do exercício de direitos,
liberdades e garantias encontra-se sujeita ao princípio da reserva de lei
parlamentar, não podendo resultar autonomamente do exercício do poder regulamentar
administrativo. Os regulamentos administrativos constituem atos normativos
secundários, funcionalmente subordinados à Constituição e à lei, não podendo
inovar primariamente em matérias constitucionalmente reservadas ao legislador.
Importa
recordar que o princípio da precedência da lei constitui uma das manifestações
centrais do princípio da legalidade administrativa. Os regulamentos
administrativos – sejam regulamentos independentes, sejam regulamentos de
execução[7]
– encontram-se constitucionalmente limitados pela necessidade de conformidade
material e formal com a lei habilitante e com a Constituição. Particularmente
em matéria de direitos, liberdades e garantias, a atividade regulamentar não
pode converter-se num mecanismo autónomo de compressão de posições jurídicas
fundamentais. Mesmo admitindo a natureza executiva do regulamento municipal em
causa, a densificação administrativa nunca poderia traduzir-se na criação de
restrições materialmente inovadoras ao conteúdo essencial do direito de
manifestação.
Todavia,
reconhecer a existência destas dúvidas de constitucionalidade não significa
concluir pela irrelevância jurídica do regulamento municipal no contexto do
caso concreto. Pelo contrário, uma das ideias fundamentais do moderno Direito
Administrativo consiste precisamente na necessidade de distinguir entre a
validade abstrata dos instrumentos normativos e a relevância
jurídico-administrativa da sua existência efetiva no plano da atuação
administrativa. Ainda que se admitisse a eventual invalidade do regulamento
municipal, não poderia ignorar-se a sua existência enquanto realidade normativa
efetivamente operante no âmbito da organização administrativa municipal e da
coordenação preventiva das entidades públicas responsáveis pela segurança.
Na verdade, a
eventual desconformidade constitucional do regulamento não elimina
automaticamente os deveres instrumentais de cooperação procedimental,
articulação administrativa e prevenção que recaíam sobre os organizadores da
manifestação. Este aspeto assume especial relevância no caso concreto. O
exercício de direitos fundamentais em espaço público particularmente sensível –
envolvendo milhares de participantes e decorrendo nas imediações da Assembleia
da República – pressupõe inevitavelmente mecanismos mínimos de coordenação
entre promotores e autoridades públicas, designadamente no plano da segurança,
mobilidade urbana, proteção civil e assistência de emergência.
Neste
contexto, o procedimento administrativo assume uma função de harmonização entre
interesses públicos e posições jurídicas subjetivas constitucionalmente
protegidas. O procedimento administrativo moderno é hoje um espaço de
composição e articulação entre diferentes interesses juridicamente relevantes
no contexto do Estado de Direito democrático. O aviso prévio previsto no regime
jurídico das manifestações não visa condicionar politicamente o exercício do
direito fundamental, mas antes permitir à Administração desenvolver
adequadamente a sua atividade preventiva e organizatória.
Ainda que o
regulamento municipal pudesse padecer de ilegalidade ou inconstitucionalidade,
tal circunstância não descaracteriza a relevância jurídico-administrativa dos
deveres mínimos de colaboração procedimental dos organizadores. Persistia,
independentemente da validade do regulamento, a necessidade objetiva de
assegurar condições mínimas de coordenação logística e preventiva entre os
promotores da manifestação e as autoridades públicas competentes. O caso
evidencia, aliás, uma tensão estrutural típica do moderno Estado
administrativo: por um lado, a necessidade de preservar a espontaneidade e
liberdade inerentes ao exercício dos direitos de manifestação; por outro, a
crescente exigência de coordenação preventiva imposta por fenómenos de
mobilização coletiva massificada em espaço público urbano altamente sensível.
Acresce que a
insuficiente articulação procedimental verificada no caso concreto produziu
consequências objetivamente relevantes no plano administrativo. A ausência de
comunicação eficaz à entidade administrativamente competente comprometeu a
capacidade preventiva das autoridades públicas, dificultando a coordenação
entre município, forças de segurança, proteção civil e serviços de emergência
médica. Ainda que tal circunstância não seja, por si só, suficiente para
descaracterizar a proteção constitucional do direito de manifestação, constitui
elemento juridicamente relevante para a apreciação do contexto em que
posteriormente ocorreu a intervenção policial.
Importa agora
apreciar a relevância jurídica da Resolução do Conselho de Ministros mencionada
no enunciado. Segundo os factos descritos, existiria uma Resolução contendo
“diretrizes” relativas ao exercício do direito de manifestação, designadamente
quanto à prevenção do consumo de bebidas alcoólicas e da utilização de armas ou
utensílios potencialmente perigosos.
A correta
qualificação jurídica deste instrumento exige, desde logo, distinguir uma
Resolução do Conselho de Ministros de um regulamento administrativo em sentido
técnico. As Resoluções do Conselho de Ministros não constituem, em regra,
regulamentos administrativos típicos dotados de eficácia normativa externa
plena perante os particulares. Pelo contrário, tais instrumentos assumem
frequentemente natureza predominantemente programática, orientadora ou
diretiva, funcionando sobretudo como mecanismos de coordenação
político-administrativa interna da atuação governativa.
Neste
sentido, a Resolução referida no caso parece aproximar-se funcionalmente das
modernas formas de soft law administrativa[8],
produzindo essencialmente efeitos de direção interna, coordenação
administrativa e uniformização da atuação dos órgãos públicos, mais do que
verdadeiras imposições normativas diretamente vinculativas para os
particulares. Esta realidade insere-se, aliás, na progressiva transformação das
formas de atuação administrativa, marcada pela crescente relevância de
mecanismos informais, técnicos e orientadores de ação administrativa, para além
das categorias clássicas do ato administrativo e do regulamento administrativo
tradicionais.
A
circunstância de a Resolução não poder autonomamente criar restrições diretas
ao exercício de direitos fundamentais não elimina a sua relevância enquanto
critério orientador da atuação administrativa preventiva. Enquanto instrumento
de direção político-administrativa, a Resolução refletia preocupações legítimas
de prevenção de riscos associados a manifestações multitudinárias,
particularmente no domínio da segurança pública e prevenção de fenómenos de
violência coletiva.
Assim, a
Administração policial, vinculada constitucionalmente à prossecução do
interesse público de segurança interna e proteção da ordem pública, não poderia
abstrair-se integralmente das orientações preventivas emanadas pelos órgãos
governativos competentes no contexto da gestão de riscos associados a grandes
concentrações humanas. Ainda que tais diretrizes não vinculassem diretamente os
particulares, integravam relevantemente o quadro organizatório e preventivo da
atuação administrativa das forças de segurança.
É importante
também referir que a Administração Pública encontra-se hoje vinculada não
apenas à lei formal, mas ao conjunto do bloco normativo aplicável à sua
atuação, incluindo princípios constitucionais, regulamentos válidos,
orientações internas e demais instrumentos jurídico-administrativos relevantes
para a conformação da atividade administrativa.
Ao mesmo
tempo, o poder regulamentar administrativo encontra limites particularmente
exigentes quando estejam em causa direitos, liberdades e garantias. O princípio
da reserva de lei parlamentar impede que regulamentos administrativos – sejam
municipais, governamentais ou ministeriais – inovem autonomamente em matéria
restritiva de direitos fundamentais. As restrições a direitos fundamentais
exigem fundamento legal suficiente, devendo respeitar os princípios previstos
no artigo 18.º da CRP. Consequentemente, nem o regulamento municipal referido,
nem a Resolução do Conselho de Ministros poderiam autonomamente criar
limitações materialmente novas ao exercício do direito de manifestação.
Ainda assim,
não decorre automaticamente daqui a ilicitude da atuação operacional das forças
de segurança. A eventual invalidade ou desconformidade constitucional de
determinados instrumentos regulamentares não contamina, por si só, toda a
atuação administrativa subsequente. A legalidade da atuação policial deve ser
apreciada autonomamente, à luz das circunstâncias concretamente verificadas no
terreno, das competências legalmente atribuídas às forças de segurança e dos
princípios estruturantes da atividade administrativa de polícia, designadamente
os princípios da legalidade, necessidade, adequação e proporcionalidade.
Com efeito,
os agentes policiais não atuaram no exercício de uma função de fiscalização
abstrata da constitucionalidade de regulamentos administrativos. Atuaram
enquanto órgãos da Administração Pública constitucionalmente incumbidos da
manutenção da ordem pública, proteção da segurança interna e salvaguarda da
integridade física de pessoas e bens, nos termos do artigo 272.º da CRP. Sem
prejuízo da vinculação direta da Administração à Constituição, não pode
exigir-se aos agentes policiais, em contexto operacional urgente e
potencialmente violento, a formulação de juízos complexos de fiscalização da
constitucionalidade de instrumentos normativos cuja invalidade não seja
manifesta.
Neste
contexto, assume particular relevância o princípio da separação de poderes,
estruturante do Estado de Direito democrático consagrado no artigo 2.º da CRP.
A apreciação jurisdicional da validade constitucional de normas regulamentares
compete primacialmente aos tribunais, não podendo a atuação operacional
imediata das forças de segurança ficar paralisada perante dúvidas dogmáticas
complexas relativas ao enquadramento normativo aplicável, sobretudo em cenários
de potencial perturbação grave da ordem pública.
Assim, mesmo
admitindo a existência de fundadas dúvidas jurídicas quanto à validade do
regulamento municipal ou quanto ao alcance vinculativo da Resolução do Conselho
de Ministros, tal circunstância não descaracteriza automaticamente a legalidade
da atuação concreta das forças de segurança. A apreciação da intervenção
policial deve antes centrar-se na conformidade da atuação material desenvolvida
com os princípios estruturantes do Direito Administrativo da polícia,
particularmente os princípios da proporcionalidade, necessidade e prossecução
do interesse público de segurança e proteção da comunidade.
§. Da alteração das circunstâncias factuais: dos distúrbios à
intervenção policial
A atuação das
forças de segurança deve ser apreciada tendo em conta a evolução concreta dos
factos e não apenas a situação existente no momento inicial da manifestação. No
início, o protesto estudantil encontrava-se abrangido pelo direito fundamental
de reunião e manifestação, previsto no artigo 45.º da Constituição da República
Portuguesa. Este direito constitui uma dimensão essencial da participação
democrática e da liberdade de expressão coletiva, não estando sujeito a
autorização administrativa prévia. Contudo, a própria Constituição protege esse
direito enquanto reunião e manifestação pacífica e sem armas.
No caso
concreto, a manifestação começou por decorrer pacificamente, com os estudantes
a levantarem cartazes e a gritarem palavras de ordem. Porém, perante o impasse
com as autoridades, alguns manifestantes começaram a arremessar pedras da
calçada contra os agentes de segurança pública, tendo alguns polícias sofrido
hematomas e necessitado de assistência hospitalar. Este facto é juridicamente
decisivo: o arremesso de pedras da calçada não é uma mera perturbação verbal
nem um simples excesso próprio de uma manifestação; é uma agressão física com
aptidão objetiva para causar lesões relevantes. Além disso, numa manifestação
com milhares de pessoas, junto da Assembleia da República, tal comportamento
criava um risco sério de escalada da violência, colocando em perigo não apenas
os agentes diretamente visados, mas também os demais agentes, os manifestantes
pacíficos, terceiros presentes no local e bens públicos ou privados.
A partir
desse momento, a intervenção policial já não se dirigia contra a reivindicação
estudantil, nem contra o conteúdo político da manifestação, mas contra uma
situação de violência pública e de perigo concreto. O centro da apreciação
jurídica desloca-se, portanto, do mero exercício de um direito fundamental para
a necessidade de proteção de outros bens jurídicos igualmente relevantes, como
a integridade física, a segurança de pessoas e bens e a ordem pública.
Neste
contexto, as forças de segurança não tinham apenas a possibilidade de intervir;
tinham um dever jurídico de atuação. O artigo 272.º da Constituição atribui à
polícia a função de defender a legalidade democrática, garantir a segurança
interna e proteger os direitos dos cidadãos, acrescentando que as medidas de
polícia não podem ser utilizadas para além do estritamente necessário. Esta
norma contém, ao mesmo tempo, o fundamento e o limite da intervenção policial:
legitima a atuação perante uma perturbação da ordem pública, mas impede que
essa atuação se converta em uso excessivo ou arbitrário da autoridade.
A Lei
Orgânica da GNR densifica este enquadramento constitucional. O artigo 1.º, n.º
2, da Lei n.º 63/2007 define a Guarda como força de segurança cuja missão é
assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e proteger os
direitos dos cidadãos. O artigo 3.º, n.º 1, concretiza essa missão, atribuindo
à GNR funções de garantia das condições de segurança necessárias ao exercício
dos direitos e liberdades, de manutenção da ordem e tranquilidade públicas, de
proteção de pessoas e bens e de prevenção da criminalidade e de atos contrários
à lei. Daqui resulta que a atuação da GNR não surge como uma intervenção
anómala ou exterior às suas competências, mas como exercício de uma atribuição
legal própria.
A esta luz, a
atuação policial deve ser qualificada como uma atuação material da
Administração, inserida no domínio da polícia administrativa. Não está em causa
a prática de um ato administrativo formal, como uma autorização, uma licença,
uma proibição escrita ou uma sanção. Está em causa uma operação material: uma
atuação física, imediata e executiva, destinada a conter uma situação de perigo
e a restabelecer a ordem pública. Esta qualificação é relevante em Direito
Administrativo porque a Administração existe para satisfazer necessidades
coletivas assumidas como tarefa pública, ou, nas palavras de Freitas do Amaral,
“necessidades colectivas cuja satisfação é assumida” pela coletividade.[9]
Todavia, o
facto de se tratar de atuação material não significa que a Administração atue
fora do Direito. Pelo contrário, o artigo 2.º do Código do Procedimento
Administrativo sujeita a atividade administrativa e a conduta das entidades que
exercem poderes públicos aos princípios gerais da atividade administrativa. O
artigo 3.º do CPA impõe o princípio da legalidade, exigindo que a Administração
atue em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhe
são conferidos e de acordo com os fins que justificam esses poderes. Assim, a
intervenção policial, embora material e imediata, continua a estar
juridicamente vinculada.
O critério
decisivo passa, então, pela proporcionalidade, o artigo 266.º da Constituição
determina que a Administração Pública prossegue o interesse público no respeito
pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, e o artigo 7.º
do CPA concretiza essa exigência através do princípio da proporcionalidade. A
polícia podia intervir para repor a ordem pública, mas apenas através de meios
adequados, necessários e proporcionais à gravidade da situação. Esta mesma
lógica resulta do artigo 14.º da Lei Orgânica da GNR, que admite o uso de
medidas de polícia e de meios de coerção, mas apenas nos termos da Constituição
e da Lei, e nunca para além do necessário.
No caso,
existem elementos que justificam uma intervenção policial: a manifestação era
numerosa, decorria junto da Assembleia da República, os ânimos tinham-se
exaltado, foram arremessadas pedras da calçada contra agentes da autoridade e
alguns polícias ficaram feridos. As pedras da calçada não são objetos
irrelevantes ou meramente simbólicos; são meios aptos a causar lesões
significativas. A passividade policial, perante estes factos, poderia permitir
o agravamento da violência e colocar em causa a segurança dos próprios agentes,
dos manifestantes pacíficos e de terceiros, esta dimensão preventiva é coerente
com a função administrativa de assegurar a “segurança e protecção dos
cidadãos”, expressão utilizada por Freitas do Amaral ao exemplificar tarefas próprias
da Administração Pública.[10]
O ponto mais
sensível reside, naturalmente, no concreto grau de força utilizado, em especial
porque dois estudantes ficaram feridos, um deles em estado grave. A defesa das forças
de segurança não deve ignorar esta gravidade. Deve antes enquadrá-la
juridicamente: a questão central não é saber se a polícia podia intervir, pois
podia e devia; a questão é saber se os meios concretamente usados ultrapassaram
o estritamente necessário para conter o perigo. Essa apreciação não pode ser
feita apenas com base no resultado final, mas deve atender ao contexto em que
os agentes atuaram: uma multidão de milhares de pessoas, uma situação de
confronto, agressões com pedras, ferimentos já causados a polícias e risco de
escalada imediata.
Assim, a
intervenção policial deve ser apresentada como uma operação material de polícia
administrativa, destinada à reposição da ordem pública e à proteção de pessoas
e bens. A sua finalidade não foi sancionatória, pois a punição de eventuais
ilícitos praticados pelos manifestantes caberia a momento posterior, pelas vias
competentes. A finalidade imediata foi preventiva e restauradora: conter a
violência, evitar a propagação dos distúrbios e assegurar a proteção da
integridade física dos presentes.
§. Legalidade do uso da força
A atuação das
forças de segurança constitui um dos pilares fundamentais do Estado de Direito
democrático, competindo-lhes assegurar a manutenção da ordem pública, a
proteção da segurança interna e a defesa dos direitos dos cidadãos (vg. art.
272.º, n. º1 da CRP e art. 3.º, n. º1, al. a) e b) da Lei Orgânica da GNR).
Entre as diversas entidades responsáveis por estas funções, encontra-se em
destaque a atuação da Guarda Nacional Republicana (GNR), como já referido
supra, durante a manifestação.
No exercício
destas funções, pode revelar-se necessário o recurso ao uso da força por parte
dos agentes, principalmente em contextos de perturbação da ordem pública, como
manifestações violentas ou situações de perigo iminente. No entanto, também é
necessário ter em atenção o facto de que este uso se encontra sujeito a limites
jurídicos decorrentes tanto da CRP como também dos princípios fundamentais do
Direito Administrativo, nomeadamente o princípio da proporcionalidade stricto
sensu, com as suas vertentes de necessidade, adequação e de razoabilidade[11].
Este princípio deve ser invocado com base na existência de agressões concretas,
que, no presente caso, se identificam pelo facto dos manifestantes terem
começado a arremessar pedras da calçada aos agentes de segurança pública
gerando um risco real para estes últimos e, certamente, para terceiros no
local.
O princípio
da proporcionalidade, consagrado no art. 7.º do CPA e 266.º, n.º 2 da CRP,
constitui o pilar fundamental para aferir a legalidade da intervenção policial
no caso em análise, exigindo que a Administração adote comportamentos adequados
aos fins prosseguidos e que apenas colida com direitos dos particulares na
medida do estritamente necessário. No que respeita ao teste de adequação ou
idoneidade, importa verificar se a resposta armada da GNR era tecnicamente
capaz de atingir os fins de neutralizar a ameaça decorrente do arremesso das
pedras e de repor a ordem pública, sendo que, num contexto de agressão concreta
e risco real para agentes e terceiros, a força torna-se um meio apto para
interromper atos violentes e proteger a segurança dos cidadãos que também foi
posta em causa. Esta intervenção visava objetivos claros como a paralisação da
ameaça, a dispersão de tumultos e a proteção de vidas, entendendo-se, portanto,
estar preenchido este requisito de idoneidade da medida para alcançar o fim de
reposição da ordem pública após o início dos confrontos físicos.
Do ponto de
vista teórico, a medida administrativa de força só é considerada necessária
quando se revela indispensável para alcançar o objetivo, não existindo outra
medida menos gravosa que seja igualmente eficaz (vg. art. 14.º, n.º 1 da Lei
Orgânica da GNR e art. 272.º, n. º2 da CRP). Devemos olhar para o facto de que
houve uma escalada de violência rápida por atuação dos manifestantes, ao qual
contribuiu para uma pressão operacional por parte dos polícias. Esta última
atuação ocorreu num contexto de perigo concreto e imediato para a integridade
física dos agentes e das demais pessoas presentes no local, uma vez que é nos
referido que «a manifestação contou com a participação de milhares de
estudantes de universidades públicas». Entende-se também que o arremesso de
pedras, pela sua natureza e intensidade, é suscetível de provocar lesões graves
ou mesmo fatais, assim, perante um cenário de tumulto e perda de controlo da
ordem pública, os agentes terão atuado no entendimento de que os meios
coercivos utilizados eram necessários para conter a violência e impedir
consequências potencialmente mais gravosas. Como mencionado inicialmente, as
decisões tomadas no terreno ocorreram sob forte pressão e perante
circunstâncias imprevisíveis, devendo a apreciação da atuação policial ser
considerada tendo em conta o contexto real de urgência e perigo em que os
agentes se encontravam.
Para além dos
pontos apresentados, também se deve entender um domínio da proporcionalidade em
sentido estrito[12],
devendo proceder-se a uma ponderação rigorosa entre o desvalor da solução
escolhida e o valor do fim a atingir, isto é, avaliar se o sacrifício imposto
aos direitos fundamentais à vida e integridade física dos estudantes é
desproporcional face à segurança dos agentes que sofreram hematomas. Esta
avaliação deve ter em conta as circunstâncias concretas do momento da decisão
administrativa, onde a jurisprudência e a doutrina reconhecem uma margem de
apreciação técnica e operacional em cenários de urgência, dada a especial
dificuldade decisória dos agentes no momento. Desta forma, devemos olhar para
atuação discricionária das autoridades, analisando a sua margem de livre
escolha ou se as circunstâncias impunham uma única solução adequada[13].
Para isto, aplicaremos a teoria da discricionariedade reduzida a zero, ao qual,
no plano teórico, esta redução ocorre quando, perante a especificidade dos
factos e a incidência de princípios como a proporcionalidade, as opções
legitimas da Administração se estreitam até restar apenas uma decisão
admissível, sendo esta a interrupção imediata da agressão.
No contexto
em causa, a discricionariedade técnica da polícia reduz-se à obrigação de
proteger a vida e a segurança pública, onde, perante a violência e falha das
advertências prévias, a utilização da força constitui a única solução adequada
que o caso comportava para neutralizar a ameaça de forma eficaz. Tendo em conta
o dever de boa administração, a GNR está obrigada a adotar a decisão mais
racional e eficiente para a prossecução do interesse público. Se a integridade
dos agentes estava em risco grave devido à atitude hostil dos manifestantes,
qualquer omissão ou resposta insuficiente por parte da polícia poderia ser
considerada um erro manifesto, uma vez que a lei confia às forças de segurança
o monopólio do uso legítimo da força para restaurar a ordem e tranquilidade
públicas (vg. art. 15.º, n.º 1 da Lei Orgânica da GNR). Assim, o recurso à
força armada surge não como um exercício de livre escolha, mas como um
poder/dever jurídico vinculado à necessidade de salvaguardar bens jurídicos
superiores, tornando-se o único resultado possível para um órgão encarregado de
defender a legalidade democrática perante uma agressão concreta e violenta.
A
razoabilidade da atuação da GNR deve ser aferida à luz da consciência jurídica
da comunidade, verificando se a solução adotada por esta é aceitável ou se
configura uma desigualdade desproporcional, uma vez que a Administração deve
sempre procurar o equilíbrio que menos onere os particulares na prossecução do
interesse público. Podemos entender que a atuação inicial da GNR se revelou,
aliás, moderada e preventiva, limitando-se a solicitar aos manifestantes a
comprovação do cumprimento das formalidades exigidas e a advertir os
manifestantes para a necessidade de manter a calma durante o protesto. É certo
que não houve uma dissolução imediata da manifestação nem uma proibição
automática do evento, mas antes uma tentativa de esclarecimento e de prevenção
de incidentes, demonstrando uma postura de contenção por parte das autoridades.
No entanto, a
situação alterou-se profundamente, como já referido, com a atuação dos
manifestantes perante a insistência das autoridades. A partir desse momento,
deixou de estar em causa apenas o exercício pacifico do direito de
manifestação, passando a verificar-se comportamentos violentos suscetíveis de
colocar em perigo a integridade física dos agentes de autoridade e das demais
pessoas presentes. Neste contexto, a razoabilidade da atuação da GNR deve ser
apreciada à luz da pressão, imprevisibilidade e perigo concreto vividos no
momento da intervenção. Os agentes encontravam-se perante uma situação de
tumulto e agressão física efetiva, tendo até alguns sofrido hematomas e
necessitado de assistência hospitalar. Ainda que o desfecho tenha sido grave,
com os manifestantes feridos por uma arma de fogo, a razoabilidade da atuação
não pode ser aferida apenas pelo resultado produzido, devendo atender-se às
circunstâncias concretas em que a decisão foi tomada. Num cenário de agressões
violentas e potencial descontrolo coletivo, é possível sustentar que os agentes
atuaram segundo um critério de proteção imediata da segurança pública,
escolhendo medidas que consideravam indispensáveis para neutralizar a ameaça
existente.
Sendo assim,
à luz de uma consciência jurídica da comunidade, poderá entender-se que a
atuação da GNR não configurou uma desigualdade desproporcional nem um
sacrifício arbitrário dos direitos dos manifestantes, antes representando uma
resposta funcionalmente orientada para a salvaguarda da ordem pública, da
integridade física dos agentes e da segurança coletiva, num contexto de
violência efetiva desencadeada durante a manifestação.
§. Da responsabilidade civil administrativa
Regime da
responsabilidade do Estado
No seguimento
dos arremessos de pedras da calçada aos agentes de segurança pública, o que
resultou na existência de hematomas e na necessidade de serem medicamente
assistidos, estes últimos reagiram, respondendo com o recurso às armas,
acabando por ferir dois estudantes. Os manifestantes, nesta sequência, alegaram
haver “exagero no uso da força” e, ainda, uma violação do direito à vida
e de integridade física.
Primeiramente,
cumpre enunciar que, de facto, o Estado é civilmente responsável pelas suas
ações ou omissões praticadas no exercício das suas funções. Neste sentido,
reconhece o Direito que o Estado deve responder pelos prejuízos causados a
outrem por facto dos seus órgãos ou agentes, tal como dispõe o art. 22.º da CRP.
Sendo a função administrativa aquela que tem uma ligação mais direta com os
cidadãos, compreende-se a inclusão de danos resultantes da mesma. É evidente
que o princípio da responsabilidade do Estado é basilar num Estado de Direito.
Como entendem
SÉRVULO CORREIA e PAES MARQUES [14],
seguindo uma doutrina maioritária, o art. 22.º deve abranger não apenas
hipóteses de ofensa a direitos, liberdades e garantias, mas também eventuais
violações danosas de quaisquer direitos ou interesses.
Exclusão ou
atenuação da ilicitude
Como se
verificou no caso enunciado, as forças de segurança, como os agentes policiais
e da GNR, têm uma grande exposição e é-lhes exigido que ajam, de modo a evitar
danos, em frações de segundo, estando muitas vezes vulneráveis a perigos
iminentes. Ora, foi exatamente o que observou aqui.
A conduta dos
agentes terá causado danos nos manifestantes, mas existe um afastamento da
ilicitude, como já analisamos. Nos meios que tinham disponíveis, os agentes
cumpriram o dever constitucional de manter a ordem publica e deter infratores,
de modo a prevenir outros possíveis danos. Foi utilizada a força estritamente
necessária para tal fim. O recurso às armas foi fundamental numa situação de
confronto e de perigo para a vida do próprio agente e não só. Deste modo,
excluiu-se o pressuposto da ilicitude.
A culpa na
responsabilidade administrativa é avaliada pelo padrão de um agente zeloso e
cumpridor, como previsto no art.º 10, número 1, do Regime da Responsabilidade
Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas (RRCEEP). In casu,
não seria razoável exigir a um agente, naquelas condições de stress e de ameaça
física, o discernimento de alguém que estivesse confortável. Assim,
considera-se que os agentes atuaram da forma mais diligente possível,
considerando o contexto na íntegra.
Deverá
considerar-se ainda o regime da culpa do lesado. A conduta danosa dos agentes
ocorreu especificamente porque os manifestantes desobedeceram à ordem policial,
colocando a própria vida dos agentes em perigo; foi esta conduta ilícita e
temerária dos manifestantes que deu origem ao risco e ao dano. Nestes termos, a
obrigação de indemnizar, por parte do Estado, deve ser excluída.
Inexistência
de atuação manifestamente ilícita
A
Administração pode ter uma conduta geradora de danos sem que tal signifique que
seja ilícita. A figura da responsabilidade pelo sacrifício aplica-se,
precisamente, quando o Estado impõe encargos ou prejuízos especiais a um
particular em prol do interesse comum, sem que exista qualquer ilicitude na sua
conduta. Além deste aspeto, a existência de uma ilegalidade meramente formal ou
procedimental não constitui uma atuação ilícita geradora do dever de
indemnizar, sendo absolutamente necessário demonstrar que a norma violada tinha
por escopo a proteção dos interesses individuais lesados e que esse vício
procedimental foi a causa adequada do dano.
A atuação
administrativa é ainda protegida pela figura do estado de necessidade,
consagrado no art.º 3, número 2 do CPA. A lei determina que os atos
administrativos e as operações materiais praticados em estado de necessidade,
mesmo com preterição das regras e formalidades normais, são válidos, desde que
os resultados visados não pudessem ter sido alcançados de outro modo. A
urgência extrema pode afastar ou excluir a ilicitude de uma atuação que, em
condições normais, seria ilegal. Evidentemente, a atuação continua estritamente
vinculada ao princípio da proporcionalidade, não sendo toleráveis medidas
desnecessárias, desadequadas ou excessivas face ao perigo real.
Por fim,
acrescentamos que, neste cenário, a polícia atuou para conter agressões ativas,
repondo a ordem publica e protegendo a vida de terceiros e dos próprios
agentes, e esta conduta encontra base na legitima defesa (art. 21.º da CRP) e
no cumprimento estrito de um dever jurídico e hierárquico (art. 271.º da CRP).
Como provado, existem causas de justificação que permitem afastar a existência
de uma atuação manifestamente ilícita.
§. Refutação dos argumentos dos estudantes
A este ponto,
tendo sido, oportunamente, realizado todo o enquadramento
jurídico-administrativo necessário à compreensão do problema em causa, cumpre
reafirmar mais explicitamente algumas das posições que fomos asseverando.
Pretende-se, assim, refutar os argumentos dos estudantes, demonstrando a sua
falta de diligência e a adequada conformidade da atuação das forças policiais.
Os
estudantes, por parte da comissão organizadora, alegam que “[…] tanto a GNR
como a PSP tinham o dever de reencaminhar o aviso ao Presidente da Câmara
Municipal de Lisboa […]”. Aquilo que subjaz a esta alegação é o dever de
remessa, cujo regime, constante do art. 41.º CPA, provoca na doutrina grandes
divergências, fruto da alteração legislativa de 2015, pelo que cumpre perceber
se este dever seria aplicável, in casu.
Ora, o
CPA/91, no seu art. 34.º, continha um regime excessivamente complexo que,
porventura, desprotegia os particulares. No antecedente regime, o dever de
remessa dependia de duas condições – ter a apresentação do requerimento,
petição, reclamação ou recurso ao órgão incompetente resultado de erro
desculpável do particular; ter sido apresentado dentro do prazo fixado
(“tempestivamente”). A aplicação do dever de remessa estaria, ainda,
condicionada à verificação de duas situações distintas, com soluções também
estas distintas, sendo de distinguir entre incompetência relativa e
incompetência absoluta. Assim, se o particular tivesse dirigido a órgão
incompetente, mas pertencente ao mesmo ministério ou à mesma pessoa coletiva do
órgão competente, recairia sobre o primeiro um dever de remeter ao órgão
competente o requerimento apresentado. Se, por outro lado, esta condição não se
verificasse, a administração teria meramente o dever de informar o particular
do órgão competente para o respetivo requerimento, devolvendo-o ao particular.
Contraposto a
isto, temos hoje um regime que, apesar de ter sido simplificado, onerou em
demasia a administração ao desresponsabilizar, inexplicadamente, o particular.
Sempre que um particular apresente um requerimento, petição, reclamação ou
recurso a um órgão que se considere incompetente para decidir a matéria, este
não poderá meramente rejeitar o pedido sob a pretensa de que o erro não teria
sido desculpável. Sujeita-se ao dever de enviar o documento oficiosamente ao
órgão que detém a competência legal, devendo obrigatoriamente notificar o
particular de que tal transferência foi efetuada. É isto que consta do atual
regime e como se vê logo numa primeira leitura, é suscetível de resultar na
total desresponsabilização do particular, ainda que este atue de má-fé ou não
tome as diligências necessárias.
Alguns
autores têm, por este motivo[15],
vindo a invocar a necessidade de proceder a uma interpretação restritiva deste
regime excessivamente oneroso para a Administração. Assim, parece evidente, por
um motivo de ordem sistemática, que o tal dever de remessa estaria
condicionado à verificação da boa-fé do particular, sendo que esta resulta
expressamente dos arts. 10.º e 60.º do CPA, quanto às relações que os
particulares estabeleçam com a Administração. Portanto, “[…] pressupõe-se um
padrão de conduta adequado à obtenção da finalidade a que o procedimento
tende.”[16]
Adivinha-se
que a solução conforme à aplicação deste regime seria a de dizer que os
estudantes não se conformaram com este dever de boa-fé. Isto torna-se de tal
modo evidente que seria de esperar que, para uma manifestação com esta
amplitude (“foram aderindo à causa estudantes e associações representativas
de todo o país”; “contou com a participação de milhares de estudantes de
universidades públicas”), a organização tivesse tido o mínimo interesse em
apresentar o requerimento, pelo menos, à mesma pessoa coletiva. Quer dizer,
denota-se uma clara despreocupação do corpo estudantil em pautarem a sua
manifestação pelas normas jurídicas aplicáveis (in casu, o regulamento
municipal), sendo totalmente descabido e até impercetível (seguindo um
principio geral de que a ignorância da lei não aproveita a ninguém, presente no
art. 6.º do CC) que tivessem, por lapso, submetido o aviso às forças policiais
e não ao Presidente da Câmara Municipal – órgãos completamente distintos,
pertencentes a pessoas coletivas diferentes, evidenciando apenas a falta de
diligência da organização de estudantes. Além disto, o protesto foi organizado
de antemão, pelo que a conformação jurídica deveria também ter sido pensada com
a correspondente antecedência.
Terminando a
refutação deste primeiro argumento, se a autoridade municipal – diga-se, a
única competente para organizar a segurança logística da cidade – não foi
notificada e não havia um dever de remessa oficioso, então a
manifestação carecia de autorização jurídica prévia, tornando a intervenção
policial para verificação de documentos um ato de fiscalização legítimo e
vinculado, e não um atentado ao direito constitucional de manifestação (que
como já foi oportunamente visto, tem os seus necessários limites).
Outro dos
argumentos invocado pelos estudantes prende-se com a questionabilidade da
legalidade da Resolução do Conselho de Ministros. Aqui cumpre-nos apenas
referir, enquanto mandatários das forças de segurança (PSP e GNR), que
naturalmente, não competia aos agentes policiais averiguar a
constitucionalidade das normas em causa no momento e local da discórdia,
recaindo sobre estes um estrito dever de obediência à lei, ainda que esta se
configure como inconstitucional. Excecionando isto estaria apenas a prática de
atos que configurasse crime, observando, desde logo, a disposição
constitucional presente no art. 271.º, n.º 3 da CRP. Ora, esta última hipótese
não se verifica in casu.
O motivo
subjacente a este dever prende-se com o respeito pela separação de poderes –
princípio orientador do nosso Estado de Direito Democrático (vg. art. 2.º da
CRP). Cabe, pois, ao juiz, e não ao agente administrativo, fiscalizar a
conformidade legal e a constitucionalidade das normas administrativas.
Mas
especialmente, prende-se com o entendimento de que a Administração Pública
configura um poder subordinado, que obedece ao princípio da legalidade. A este
aspeto, a administração atua num âmbito de fins e meios heterodeterminados, e
de outro modo não poderia ser, atendendo a que prosseguem o exercício de
poderes de autoridade. Assim, “[n]o quadro resultante da implantação da
separação de poderes do Estado, de acordo com o qual a expressão da vontade
geral resulta da lei ditada pelos órgãos de representação política da
comunidade, é, naturalmente, ao legislador, no exercício da função legislativa,
que é reservada essa incumbência.”. [17]
O último
argumento invocado pelos estudantes, que nos cumpre dissecar, cuida-se de um
suposto exagero no uso da força por parte das forças de segurança. Este
“exagero” não pode assim ser apelidado, antes do confronto com o princípio da
proporcionalidade, já analisado.
Deste modo, e
reafirmando, a legalidade da intervenção policial deve ser aferida à luz deste
princípio fundamental, consagrado no artigo 7.º do CPA e no artigo 266.º, n.º 2
da CRP.
No teste de
adequação (ou idoneidade), a resposta armada revelou-se um meio tecnicamente
apto para neutralizar a ameaça iminente e concreta decorrente do arremesso de
pedras, que como se saberá, serão projéteis suscetíveis de provocar lesões
graves ou mesmo fatais, ainda para mais quando considerado o facto de serem
pedras da calçada portuguesa – notoriamente lesivas, quando arremessadas. Perante
esta grave agressão física contra os agentes, a utilização da força, ainda que
armada, tornou-se o instrumento idóneo para interromper os atos de violência
por parte do grupo de estudantes, sendo de considerar o argumento relevante de
que “os tumultos começaram muito antes da abordagem aos organizadores”,
pelo que não existiria meramente a exclusão de ilicitude, já referida,
existiria também um dever de agir, para que se garantisse com efetividade a
proteção de vidas humanas – função substancial das forças policiais.
Isto
reencaminha-nos para a verificação da segunda condição do princípio da
proporcionalidade – a necessidade. Esta fora preenchida, uma vez que se
revelou indispensável para alcançar o objetivo de segurança interna, não
existindo no momento outra medida menos gravosa que fosse igualmente eficaz
como o recurso à força armada, num ambiente propício à escalada da violência e
com a presença de milhares de indivíduos no local, cuja integridade física
teria de ser rápida e eficazmente protegida. Criou-se, pois, uma pressão
operacional para os agentes de segurança, decorrente da atitude hostil dos
estudantes, que justificou os meios coercivos recorridos.
Quanto ao
teste da proporcionalidade em sentido estrito, reafirma-se que se deve procede
a uma ponderação rigorosa entre o desvalor da solução escolhida e o valor do
fim a atingir, isto é, avaliar se o sacrifício imposto aos direitos
fundamentais à vida e integridade física dos estudantes é desproporcional face
à segurança dos agentes, que sofreram hematomas, e dos restantes milhares de
indivíduos, cuja segurança tinha de ser salvaguardada. Nas circunstâncias previstas, a discricionariedade técnica da
polícia reduziu-se à obrigação de proteger a vida e a segurança pública,
configurando-se a interrupção imediata da agressão como a única decisão
administrativa admissível. Na hipótese contrária, de nada fazer ou pouco fazer,
a polícia incorreria facilmente num erro manifesto.
Finalmente, não
se argumente que a atuação policial foi irrazoável. A razoabilidade da conduta
policial não pode ser aferida exclusivamente pelo resultado produzido, devendo
antes ser apreciada à luz das circunstâncias fácticas concretas que
determinaram a intervenção. Num contexto marcado por agressões violentas e alto
risco de descontrolo, a atuação das forças de segurança não consubstanciou uma
restrição desproporcional nem um sacrifício arbitrário de direitos, antes se
configurando como uma resposta adequada e funcionalmente orientada para a
proteção de bens jurídicos essenciais e para a preservação da ordem pública e
da legalidade democrática perante comportamentos ilícitos.
§. Conclusão
De forma a
concluir, torna-se fundamental sintetizar a complexa relação entre o exercício
de direitos fundamentais e os imperativos de segurança e ordem pública. O caso
em análise revela que, embora, o direito de reunião e manifestação seja um
pilar do Estado Democrático (art.º 45 CRP) e não careça de autorização prévia,
o seu exercício não está livre de não ser sujeito a uma regulação
administrativa. Um dos grandes pontos que se pode retirar deste estudo
prende-se com a relevância do procedimento administrativo como instrumento de garantia
e, não como um mero entrave burocrático. A falta de aviso prévio à entidade
competente, neste caso, Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, não se trata
de ser apenas uma falha formal, mas uma omissão que comprometeu a capacidade da
Administração de planear, coordenar e adotar medidas preventivas que se tornam
indispensáveis para garantir a segurança dos participantes.
Assim, o
argumento dos organizadores sobre o “dever de remessa” oficiosa por parte da
GNR/PSP ao abrigo do art.º 41 do CPA deve ser lido com cautela. A aplicação
deste dever pressupõe um padrão de conduta pautado pela boa-fé e pela
diligência mínima dos particulares. No caso de um evento de dimensão nacional,
organizado com antecedência, a negligência em dirigir o aviso a uma pessoa
coletiva distinta, o município, revela uma falta de cuidado que afasta a figura
do “erro desculpável”, desonerando as forças de segurança de uma
responsabilidade que cabia aos promotores. A irregularidade procedimental,
embora não torne a manifestação ilegal no sentido absoluto, retirou-lhe a
cobertura de legalidade logística.
A análise da
intervenção policial subsequente obriga-nos a olhar para a natureza da polícia
administrativa e para operações materiais executadas para repor a ordem. Quando
a manifestação derivou para a violência física, com o arremesso de pedras
contra as autoridades, a situação jurídica alterou-se profundamente, deixou de
estar em causa a proteção de integridade física e da vida. Tendo em conta estas
circunstâncias, as forças de segurança deixaram de ter uma margem de livre
escolha, operando-se o que a doutrina designa por discricionariedade reduzida a
zero. Perante agressões reais que causaram a única resposta jurídica e
administrativamente exigível para salvaguardar o interesse público e a
legalidade democrática.
O critério da
proporcionalidade consagrado nos artigos 7.º do CPA e 266.º, n.º 2 da CRP
funciona como o parâmetro orientador desta análise. A resposta armada, embora
com desfecho grave para dois estudantes, deve ser avaliada à luz do contexto,
que se encontrava sobre extrema pressão operacional e onde existia urgência e
perigo imediato em que os agentes atuaram. Além disto, as pedras da calçada
constituem instrumentos suficientemente aptos para causar lesões fatais, o que
justifica, sob a ótica da adequação e da necessidade, o recurso a meios de
coerção para interromper a agressão e dispersar o tumulto. A razoabilidade
desta atuação é sustentada pela consciência jurídica de que o Estado não pode
manter-se passivo perante a violência coletiva que põe em risco a segurança de
todos os presentes, incluindo os manifestantes pacíficos.
Relativamente
à responsabilidade civil e extracontratual do Estado, a conclusão aponta para a
exclusão do dever de indemnizar. A atuação dos agentes encontra-se protegida
por causas de exclusão de ilicitude, como o cumprimento de um dever jurídico e
a legitima defesa (estado de necessidade art.º 3, nº 2 do CPA). Perante isto,
verifica-se ainda a figura da culpa do lesado, uma vez que foram os próprios
manifestantes que, ao desobedecerem as ordens policiais e ao iniciarem
hostilidades físicas acabaram por dar origem direta ao risco e ao dano sofrido.
Por último,
quanto à constitucionalidade das diretrizes governamentais e regulamentos
municipais invocados, cumpre reafirmar que os agentes administrativos estão
vinculados ao princípio da legalidade e ao dever de obediência, onde não lhes
compete a fiscalização abstrata de normas no momento da intervenção, tarefa
essa que é reservada às instâncias judiciais.
Em suma, este
caso reafirma que a democracia protege o dissente e o protesto, mas não confere
imunidade àqueles que, em nome de uma causa rompem o dever de urbanidade e com
as regras de coexistência fundamental, permitindo uma atuação coerciva do
Estado, desde que pautada pelos parâmetros do Estado de Direito.
§.
Bibliografia
AMARAL, Diogo Freitas do — Curso de Direito Administrativo, Vol.
I, 3.ª ed., Coimbra: Almedina, 2006.
AMARAL, Diogo Freitas do — Curso de Direito Administrativo, Vol.
II, 2.ª ed., Coimbra: Almedina.
ALMEIDA, Mário Aroso de — Teoria Geral do Direito Administrativo,
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CANOTILHO, J. J. Gomes; MOREIRA, Vital — Constituição da República
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CORREIA, José Manuel Sérvulo; MARQUES, Paes — Noções de Direito
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ANDRADE, José Carlos Vieira de; GARCIA, Maria da Glória Dias; ALMEIDA, Mário
Aroso de; HENRIQUES, António Políbio; SARDINHA, José Miguel — Comentários à
Revisão do Código do Procedimento Administrativo, 2.ª ed.
§. Legislação
Consultada
Constituição da República Portuguesa
Código do Procedimento Administrativo
Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de agosto
Lei n.º 63/2007 (Lei Orgânica da GNR)
Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e
Demais Entidades Públicas
[1] Como esclarecido pelo Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva na
análise aos princípios gerais, a prossecução do interesse público não colide
intrinsecamente com os direitos dos particulares; não existem "escolhas
antagónicas", mas sim uma harmonização imposta por todo o ordenamento
jurídico.
[2] Esta visão aberta (Princípio da Juridicidade) vai mais além do
clássico conceito de "bloco de legalidade" defendido pelo Prof. Diogo
Freitas do Amaral na sua obra, vinculando a Administração não só à lei formal,
mas a toda a ordem jurídica material, abrangendo as resoluções e regulamentos
aplicáveis.
[3] Erro comum: manifestação “ilegal”, é tecnicamente impreciso dizer
que a manifestação sem aviso prévio é “ilegal” no sentido absoluto. Ela é, sim,
irregular do ponto de vista procedimental. A autoridade pode interrompê-la se
houver perigo para a ordem pública, mas o simples facto de faltar o papel não
anula o direito fundamental, embora legitime a intervenção administrativa para
garantir a segurança.
[4] Cf. Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo,
vol. I, 4.ª ed., Coimbra: Almedina, 2015, p. 500.
[5]
Isto é visto infra, p. 22
[6] J.J. GOMES CANOTILHO/ VITAL MOREIRA, Constituição da República
Portuguesa Anotada, vol.I – anotação ao artigo 45º.
[7] MARCELO REBELO DE SOUSA / ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito
Administrativo Geral, tomo III, Lisboa, 2007, pp.89-101.
[8] MARCELO REBELO DE SOUSA/ ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito
Administrativo Geral, tomo I, Lisboa, 2008, pp.52-58.
[9]
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª ed.,
Coimbra, Almedina, 2006, p. 25.
[10] DIOGO
FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 3.ª ed., Coimbra,
Almedina, 2006, p. 25.
[11] Fausto de Quadros;
José Manuel Sérvulo Correia; Rui Chancerelle de Machete; José Carlos Vieira de
Andrade; Maria da Glória Dias Garcia; Mário Aroso de Almeida; António Políbio
Henriques e José Miguel Sardinha, Comentários à revisão do Código do
Procedimento Administrativo, 2ª ed., PG. 37
[12] Mário Aroso de
Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11ª Ed., PG. 159
[13] Diogo Freitas do
Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2ª Ed., PG. 84
[14] Sérvulo Correia / Paes Marques, Noções de Direito Administrativo,
vol. I, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, p. 840
[15]
E por ser possível considerar, no geral, que o texto foi mal redigido, com
inaptidão do legislador. Desde logo, por no n.º 2 do art. em apreço se referir
“nos números anteriores”, quando precedente ao n.º 2, na atual versão, existe
apenas um número. Sobre este aspeto: Fausto de Quadros; José Manuel Sérvulo
Correia; Rui Chancerelle de Machete; José Carlos Vieira de Andrade; Maria da
Glória Dias Garcia; Mário Aroso de Almeida; António Políbio Henriques e José
Miguel Sardinha, Comentários à revisão do Código do Procedimento
Administrativo, 2ª ed., p. 89
[16] Sérvulo Correia /
Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª ed., Coimbra,
Almedina, 2021, p. 155
[17] Mário
Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, 11ª Ed., 2024, p. 119
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