Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 09-06-2022, Processo 0115/21.1BALSB
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 09-06-2022, Processo 0115/21.1BALSB
Índice
Introdução
Enquadramento Jurídico
Fundamentação do Tribunal
Doutrina
Comentário Crítico
Conclusão
Bibliografia
Introdução
O seguinte comentário jurídico analisa o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 9 de junho de 2022 (Processo nº.0115/21.1BALSB) relativo à invalidade de um procedimento de classificação de serviço de uma magistrada do Ministério Público, focando-se essencialmente no papel central das garantias procedimentais no Estado de Direito Democrático.
O texto em análise opõe uma Procuradora da República ao Conselho Superior do Ministério Público (CSMP).
O objeto do recurso é a impugnação da deliberação do Plenário do CSMP que confirmou a classificação de “Medíocre” atribuída à magistrada num processo de inspeção extraordinária relativo ao serviço prestado entre 2016 e 2020.
“[...]pela qual lhe foi atribuída a classificação de “Medíocre” relativamente ao serviço prestado entre 5.11.2016 e 5.11.2020.” [1]
O cerne de toda a controvérsia jurisdicional não se aglomera apenas na avaliação do mérito profissional propriamente dito, mas sim na validade do próprio ato procedimental.
A questão primordial prende-se com o facto do Inspetor ter recusado conhecer a resposta da magistrada ao relatório de inspecção, alegando entrega fora do prazo.
“Por decisão de 25.01.2021, o Inspetor considerou que a resposta apresentada pela A. era extemporânea e decidiu não conhecer da mesma, mantendo o relatório nos seus precisos termos [documento junto com o processo administrativo];” [2]
O tribunal foi, assim, chamado a intervir no âmbito do prazo de defesa, de modo a aferir se o mesmo se deve contar a partir da entrega do envelope ao tribunal ou a partir do conhecimento efetivo do ato pela interessada, num contexto marcado pelo regime de teletrabalho e férias judiciais.
Enquadramento Jurídico
O tribunal realiza a sua análise num bloco de juridicidade que cruza normas estatutárias com o regime geral do procedimento administrativo.
Quanto ao Estatuto do Ministério Público (EMP), o Artigo nº.142 nº.1 estabelece que o magistrado é obrigatoriamente ouvido sobre o relatório inspectivo.
“De acordo com o disposto no artigo 142.º, n.º 1 do EMP, o magistrado é obrigatoriamente ouvido sobre o relatório inspectivo, podendo fornecer os elementos que tenha por convenientes. O modo como se procede à audiência prévia do magistrado é definido por regulamento do CSMP.” [3]
No respeitante ao Regulamento dos Procedimentos de Inspeção do MP (RPIMP), o Artigo nº.21 nº.1 fixa o prazo de 15 dias úteis para o exercício do direito de resposta após o conhecimento do relatório.
“[...]podendo, no prazo de 15 dias úteis, sobre ele se pronunciar, querendo, ou prescindir do prazo de resposta.” [4]
Já o Código do Procedimento Administrativo (CPA), no seu Artigo nº.113 regula a perfeição das notificações e as presunções de receção, enquanto o Artigo nº.121 consagra o direito de audiência prévia como regra geral da atividade administrativa.
No contexto excepcional, sendo este o COVID-19, o regime do Artigo nº.6-A da Lei nº.16/2020 foi convocado para justificar a ausência física da magistrada do seu gabinete, uma vez que este permitia o trabalho realizado à distância.
“[...]iii. que essa ausência podia ter-se como justificada face ao regime do artigo 6.º-A da Lei n.º 16/2020, de 29 de Maio, que contemplava diversas possibilidades de trabalho a distância para os magistrados em face da situação pandémica;” [5]
Por fim, a Constituição da República Portuguesa (CRP), menciona no seu Artigo nº.267 nº.5 o direito à participação dos cidadãos na formação das decisões e o princípio da tutela jurisdicional efetiva, no seu Artigo nº.20 e nº.268 nº.4, constituindo estes os pilares fundamentais de defesa contra atos administrativos lesivos.
Fundamentação do Tribunal
O STA rejeitou a visão formalista e cega do CSMP, fundamentando a anulação do ato nos seguintes termos:
A Auto-Vinculação à Forma de Notificação: Embora a lei permitisse o registo postal simples, o CSMP optou pelo registo com aviso de recepção (AR)
“Se é certo que a lei e o regulamento se bastavam com o registo postal simples, também é verdade que foram os próprios serviços do CSMP que optaram pelo registo com AR, pelo que deve entender-se que “auto-vincularam a esta forma mais garantística de notificação.” [6]
O envelope foi recebido na secretaria do tribunal a 14.12.2020, mas a magistrada apenas assinou o AR a 04.01.2021.
“A Autora foi notificada por correio registado com aviso de recepção para a Comarca onde exercia funções, ou seja, [...] tendo o envelope registado sendo recepcionado na Comarca em 14.12.2020, porém, o aviso de recepção, com a aposição da assinatura de A, tem a data de 04.01.2021 [...]." [7]
O tribunal entendeu que a assinatura no AR é o meio de prova que ilide a presunção de notificação no 3º. dia útil prevista no Artigo nº.113 nº.1 do CPA.
“Assim, a tese defendida pela Entidade Demandada a este respeito afigura-se-nos ilegítima, por violar as regras da notificação dos actos, uma vez que a aposição da assinatura no AR em 04.01.2021 deve considerar-se meio de prova suficiente para ilidir a presunção da notificação nos termos do disposto no nº.1 do artigo 113.º do CPA, tendo em conta que o CSMP não fez prova nos autos de que a assinatura naquela data [...] correspondesse a uma manobra dilatória da magistrada para ilegalmente alargar o prazo de que dispunha para exercer o direito de audiência.” [8]
Razoabilidade e Boa-Fé: Ficou provado que a magistrada esteve em teletrabalho e em usufruto de férias judiciais, não havendo prova de qualquer “manobra dilatória” para atrasar a recepção.
“Do que resulta do processo administrativo [...], nada permite concluir que a A. tenha tentado “dificultar” ou “atrasar” a recepção da notificação do teor do relatório inspectivo.” [9]
À luz do princípio da razoabilidade (Artigo nº.8 do CPA), o tribunal considerou que a interessada só tomou conhecimento efetivo a 04.01.2021, tornando a sua resposta de 19.01.2021 tempestiva.
“Pelo contrário, a prova produzida sobre a ausência da magistrada no tribunal naquele período e o princípio da razoabilidade apontam para que esta apenas tivesse tomado efetivamente conhecimento do teor do relatório de inspecção no dia 04.01.2021, devendo ser essa a data a partir da qual haveria que contar o prazo de 15 dias úteis para o exercício do direito de resposta, previstos no nº.1 do artigo 21.º do RPIMP.” [10]
Afastamento do Princípio do Aproveitamento do Ato: O CSMP tentou invocar o Artigo nº.163 nº.5 do CPA, argumentando que, mesmo sendo ouvida a magistrada, o conteúdo da decisão seria o mesmo.
O STA rejeitou frontalmente esta tese, sublinhando que o ato de classificação comporta inegáveis elementos de discricionariedade.
“[...] i. o acto impugnado comporta inegáveis elementos de discricionariedade inerentes a um juízo sobre a avaliação; [...]” [11]
Num juízo de avaliação de mérito, a participação do interessado pode trazer novos elementos que o avaliador tem o dever de ponderar, não podendo o tribunal antecipar que a decisão seria idêntica.
“[...]ii. a participação procedimental da magistrada sob avaliação estar legalmente conformada com um momento no qual podem e devem ser trazidos novos elementos ao procedimento que têm de ser ponderados na decisão final, o que significa que não pode dizer-se que o conteúdo do acto sempre seria o mesmo; [...]” [12]
Doutrina
A análise deste acórdão é de possível fundamentação pela doutrina do Prof. Regente Vasco Pereira da Silva.
O Prof. ensina que a audiência prévia (Artigo nº.121 do CPA) é a trave-mestra de uma Administração democrática, permitindo que os cidadãos deixem de ser meros objetos para passarem a ser sujeitos da relação jurídica procedimental.
O procedimento não serve apenas como manifestação de vontade, mas tem também funções de legitimação, racionalização e composição de interesses.
O Prof. critica o legislador por introduzir normas que desvalorizam o procedimento, como o Artigo nº.163 nº.5 do CPA, apelidando o mesmo de legislador que não parece gostar do procedimento.
Para o mesmo, esta norma é frequentemente inconstitucional por violar o direito fundamental procedimental de ser ouvido.
Defende também que não existem atos de conteúdo vinculado na sua totalidade, sendo que, na sua opinião, todos apresentam uma margem de apreciação e, classificar um serviço como medíocre é um juízo de valor denso que exige a atuação procedimental completa, de modo a ser justo.
Comentário Crítico
Este acórdão representa uma vitória da juridicidade sobre a legalidade formal.
A Administração atuou incorretamente ao ignorar que o teletrabalho e as férias judiciais alteram a realidade da recepção de correspondência física e, exigir que um magistrado se desloque ao gabinete de trabalho nas férias para verificar o correio sob pena de perder o direito de defesa, é uma solução pouco razoável e contrária à boa-fé.
O interesse público não se apresenta como algo que a Administração descobre sozinha, mas algo que é construído no procedimento.
Ao impedir a resposta da magistrada, o CSMP renunciou a conhecer factos que poderiam alterar e consolidar a decisão.
A decisão do STA confirma que um vício de procedimento desta gravidade não se apaga pelo decurso do tempo ou por conveniência administrativa.
Não existe algo que transforme uma preterição de audiência prévia num ato válido apenas porque a Administração se apresenta convencida da sua razão material.
Conclusão
O STA decidiu, por unanimidade, anular o acórdão do CSMP.
“Nos termos do exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal em julgar procedente a acção, e, em conformidade, anular o acórdão do Plenário do Conselho Superior do Ministério Público, de 1 de Junho de 2021.” [13]
Esta decisão reafirma que o procedimento administrativo é a condição de validade material da vontade da administração.
O acórdão serve como uma advertência solene: no Estado de Direito Democrático, os meios e o procedimento são tão importantes quanto os fins, ou seja, a decisão.
A justiça de uma classificação profissional só é alcançável através de um procedimento aberto, participado e que respeite o tempo real de conhecimento dos interessados.
Ou seja, o tribunal protegeu a magistrada, mas protegeu sobretudo a integridade do sistema administrativo.
Bibliografia e Referências
https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0bfa56500572758280258867003f8c78?OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1 Acórdão 09.06.2022
Aulas leccionadas pelo Professor Vasco Pereira da Silva
Código do Procedimento Administrativo - https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-lei/2015-105602322
Constituição da República Portuguesa - https://diariodarepublica.pt/dr/legislacao-consolidada/decreto-aprovacao-constituicao/1976-34520775
[1] Ponto I. 1.
[2] Ponto II. 9.
[3] 3.1.1. Parágrafo 1
[4] Ponto II. 6
[5] 3.1.1. Parágrafo 9
[6] 3.1.1. Parágrafo 9
[7] Ponto II. 5.
[8] 3.1.1. Parágrafo 10
[9] 3.1.1. Parágrafo 9
[10] 3.1.1. Parágrafo 10
[11] 3.1.1. Parágrafo 12
[12] 3.1.1. Parágrafo 12
[13] Ponto IV Decisão
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