Um comentário jurídico Acórdão do STA de 23.11.2023, proc. 02258/22.5BEPRT (Pedro Machete)

 

Direito Administrativo II

Maria Honrado | 2º ano | Turma B | Subturma 11

2025/2026

 

Foi recentemente proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo uma decisão de natureza crucial no âmbito da compreensão e densificação do principio da Administração Aberta e da delimitação do direito/acesso à informação administrativa. O acórdão em apreço, relatado pelo Conselheiro Pedro Machete, vem resolver, divergindo da solução do tribunal a quo, um conflito entre o dever de sigilo invocado por uma entidade bancária pública e o direito de acesso a documentos procedimentais por parte de um candidato preterido num concurso de seleção de intermediários financeiros.

A revista do STA surge necessária na identificação de um erro de julgamento do tribunal a quo (Tribunal Central Administrativo Norte) que, mantendo a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, decide aplicar a Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (doravante LADA) ao invés do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA) para decidir sobre o pedido de acesso aos diversos documentos relativos ao procedimento de seleção de sociedades de capital de risco ou entidades equiparáveis para atribuição de fundos ao abrigo do Programa Consolidar.

Ora, de modo a perceber a qualificação de “erro de julgamento” e, por isto, perceber a decisão do STA em aplicar o regime do CPA – nomeadamente o direito à informação procedimental – afigura-se necessário explicar a fundamentação do tribunal. Esta prende-se, num ponto inicial com a natureza jurídica do Banco 1…, sendo que este é clarificado pelo STA como uma sociedade financeira com natureza de empresa pública, detida por entes públicos, que atua como sociedade gestora do Fundo de Capitalização e Resiliência (FdCR). A relevância desta qualificação reside no facto de que, ao gerir fundos públicos para a execução de políticas estaduais, o Banco não atua numa mera lógica de gestão privada, mas exerce uma função evidentemente administrativa. Torna-se claro que um intermediário financeiro, cujos recursos constituem recursos estatais e cujo objetivo final é, através desse financiamento, prosseguir interesses públicos, não poderá deixar de ser regulado por um quadro normativo eminentemente administrativo. Assim, não obstante estar-se perante um procedimento especial, o Banco 1… está vinculado às normas do CPA e aos princípios constitucionais que regem a atividade administrativa, sendo relevante, in casu, o direito à informação procedimental (veja-se, desde logo, o art. 1.º, n.º 4, al. a) da LADA).

Tornou-se de igual modo útil, neste caso, perceber que o termo do procedimento não extingue o direito procedimental à informação, aliás, veja-se o que é escrito por SÉRVULO CORREIA e PAES MARQUES quanto a esta questão, num contexto de apresentação dos pressupostos do direito à informação procedimental: “O primeiro de tais pressupostos – de carácter objetivo – é o da existência de um procedimento, pendente ou mesmo já concluído”[1]. Demonstra-se, por isto, outro erro do tribunal a quo que teria decidido não aplicar o regime do CPA, devido ao facto de o procedimento estar já concluído, o que significaria que o direito de informação passaria automaticamente a ter natureza não procedimental, regendo-se pela LADA.

Ora, isto é totalmente irrelevante, desde logo, pelo carácter literal do art. 82.º, n.º 1 do CPA, como demonstra o conselheiro Pedro Machete: “ […] a circunstância de, entretanto, terem sido selecionados os intermediários financeiros, conforme referido no facto 8), não altera os dados fundamentais da questão, uma vez que, nos termos literais do artigo 82.º, n.º 1, do CPA, o direito à informação procedimental inclui «o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre [o interessado] forem [– ou tiverem sido –] tomadas»”. [2]

Visto isto, em abstrato, o direito de acesso à informação é utilizado não só pela sua extrema relevância no afastamento de uma qualquer lógica secretista da atividade administrativa, mas também por existir uma interdependência inegável entre este e a efetiva participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que a estes diga respeito.

Este direito consubstancia-se, desde já, num direito fundamental à informação, tendo sede constitucional no art. 268.º, n.ºs 1 e 2. Temos pois que, embora ambos os números expressem em si o mesmo principio, estão-lhe subjacentes duas vertentes distintas, sendo de notar uma dualidade de planos deste direito fundamental, transposta inclusive, para os arts. 82.º a 85.º e 13.º do CPA, respetivamente. A primeira vertente diz respeito ao direito de informação procedimental e, por isto, é concebido numa lógica subjetiva, porquanto nasce no seio de uma relação procedimental concreta; estar-lhe-á associada uma publicidade erga partes. Quanto à segunda, diga-se o contrário. É a expressão do principio da administração aberta e, portanto, não se exige a existência de um procedimento administrativo em curso; estar-lhe-á, assim, associada uma publicidade erga omnes[3].

No caso em apreço, a candidata (A..., S.A.) não atua como um cidadão comum no exercício do princípio da administração aberta (uti cives), mas sim como um sujeito diretamente interessado no procedimento de seleção. Torna-se evidente e é esclarecido pelo acórdão do STA que“[…] todo o relacionamento estabelecido entre a ora recorrente e a ora recorrida tem como referência e justificação exclusivas um determinado procedimento: a seleção de intermediários financeiros no quadro do Programa Consolidar”[4]. A relevância em fazer esta distinção prende-se com o regime associado a cada uma, visto que onde esteja em causa uma relação procedimental concreta, beneficiar-se-á de um quadro normativo mais preciso e rigoroso, ao passo que quando tal não se observe, estar-se-á no âmbito de aplicação da LADA (Lei nº26/2016, de 22 de agosto).[5]

Estando nós, in casu, perante uma relação procedimental, o STA toma uma posição de glorificar – a de afirmar o direito à informação administrativa como instrumental ao direito à tutela jurisdicional. O STA vai decidir no mesmo sentido em que a jurisprudência constitucional consolidada se tem vindo a pronunciar, entendendo que o direito de consulta e obtenção de certidões é uma condição sine qua non para que o particular possa reagir contra atos administrativos lesivos. Ou seja, sem o acesso à lista de candidatos, à ordenação, às pontuações fundamentadas e aos relatórios de avaliação de todos os concorrentes a candidata (A..., S.A.) ficaria limitada na possibilidade de averiguar a legalidade da sua exclusão na seleção em análise. Posto isto, o direito de acesso á informação torna-se uma garantia fundamental e quando o titular deste direito manifeste interesse em ser informado (ou quando essa manifestação seja irrelevante, por força de um dever ex lege), torna-se um dever da administração fazer com que essa vontade seja atendida, configurando-se como incumprimento, caso não o faça.

Questão interessante é também o facto de o STA recusar considerar a decisão do Banco 1… como um verdadeiro ato administrativo e, portanto, recusar a aplicação do n.º 2 do art. 13.º do CPA, cujo objetivo seria o de afastar um qualquer “assédio”[6] à administração, manifestado pelo decorrer do tempo e a sua repercussão na eficiência da atividade administrativa se um particular continuar a ser titular de uma posição ativa indefinidamente (estabelecendo-se um prazo de dois anos). Assim, não só a decisão do Banco 1 não se consubstancia como um ato administrativo (não beneficiando deste mecanismo) sendo uma mera prestação de facto, como é, aliás, uma omissão de facto, resultante do incumprimento de um dever legal pré‑existente (dever de informação, já visto).

Finalmente, o último ponto da forte fundamentação do STA prende-se com o conflito entre o dever de sigilo (art. 13.º do RJFdCR) e o direito à informação de A..., S.A., demonstrando, praticamente, o significado eminente do direito de acesso à informação. De facto, não é de se afastar a possibilidade da existência de limites ao direito à informação, desde logo, aqueles que resultam do art. 268.º, n.º 2 da CRP, no âmbito do princípio da administração aberta e que, na falta de justificação em contrário, se estendam ao direito de informação procedimental (n.º 1 do mesmo artigo). Também se devem observar os limites constantes dos números 1 e 2 do art. 83.º do CPA – segredo comercial ou industrial, propriedade literária, artística ou cientifica, e documentos relativos a terceiros. No entanto, a aplicação destes limites não é absoluta e, de facto, vigora na nossa ordem jurídica o princípio da publicidade e do escrutínio, especialmente quando estão envolvidos fundos europeus e dinheiros públicos.[7] Daí que a decisão do STA tenha sido a de fazer prevalecer o direito à informação sobre o invocado dever de sigilo.

Concluindo, o STA corrige corretamente o entendimento do tribunal a quo ao afirmar que o pedido de acesso formulado pela candidata integra o direito à informação procedimental, aplicando‑se o CPA e não a LADA. O Tribunal esclarece que o termo do procedimento não elimina esse direito, que não existe ato administrativo de recusa que faça operar o art. 13.º, n.º 2, do CPA, e que o dever de sigilo do RJFCR não pode ser usado como fundamento genérico para negar acesso a elementos essenciais ao controlo da legalidade do procedimento. Assim, o acórdão reafirma que a Administração deve justificar concretamente qualquer restrição e garantir o acesso à informação necessária ao exercício da tutela jurisdicional efetiva.

 

 

 

 

           

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[1] Sérvulo Correia / Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, p. 147

[2] Ac. do STA de 23.11.2023, proc. n.º 02258/22.5BEPRT, rel. Pedro Machete, disponível em www.dgsi.pt

[3] Sérvulo Correia / Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, p.145

[4] Ac. do STA de 23.11.2023, proc. n.º 02258/22.5BEPRT, rel. Pedro Machete, disponível em www.dgsi.pt

[5] No mesmo sentido, o Ac. do STA: “[…] Pode assim dizer-se que a lei constitucional e a lei ordinária recortam diversos âmbitos de proteção do direito de acesso à informação administrativa, em função das categorias de sujeitos envolvidas, variando o conteúdo do direito de acesso de modo proporcional ao interesse objetivo do titular do direito (quanto mais forte for o seu interesse, mais rico será o conteúdo das faculdades de acesso contidas no seu direito) e ao tipo e informação, “procedimental” ou “não procedimental” pretendida (é mais rico no primeiro e menos no segundo).”

[6] Sérvulo Correia / Paes Marques, Noções de Direito Administrativo, vol. I, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 2021, p. 144

[7] Neste sentido, o Ac. do STA: “[…] também se limita o acesso à informação administrativa por razões relacionadas com a proteção de interesses públicos ou com segredo objeto de proteção legal. No entanto, no caso dos autos, o tipo de informação requerida não contende de forma alguma com tal tipo de interesses. O que está em causa é o direito à informação sobre a atividade procedimental da Administração e na verdade é o próprio Recorrente/Requerido que no Aviso de abertura do concurso explicita no seu nº 9, que “…A seleção dos Intermediários Financeiros é efetuada através de um procedimento aberto, transparente e competitivo…”, ou seja a regra na tipologia destes procedimentos concursais de natureza pública é a do direito de acesso à informação e documentação […]”