Comentário ao acórdão Nº 624/2016 do Tribunal Constitucional

Acórdão Nº 624/2016

Processo n.º 732/15

3.ª Secção do Tribunal Constitucional

Relator: Conselheira Maria José Rangel de Mesquita

Questões de facto

Durante um processo com sede no Supremo Tribunal Administrativo foi julgado inconstitucional um regulamento (Regulamento de Inspeções do Ministério Público, doravante denominado RIMP), por violação do dever de citação da lei habilitante. Face a esta decisão o Ministério Público recorreu ao Tribunal Constitucional que, neste contexto, avaliou exclusivamente esta questão, confirmando posteriormente a decisão.

Questões de Direito

O supramencionado dever resulta do artigo 112/7º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 136/2º do Código do Procedimento Administrativo (CPA).

Constitui outrossim um corolário do princípio da precedência de lei, e este, por sua vez, uma tradução do princípio da legalidade, da subordinação da Administração à lei (artigo 266/2 da CRP e artigo 3/1 do CPA). Para parte da doutrina, esta subordinação estabelece as diferenças entre a lei e o regulamento (a criação do direito e a sua aplicação, ou, noutras palavras, a função legislativa e a função administrativa).

O princípio da legalidade para Diogo Freitas do Amaral constitui o fundamento de todo o agir administrativo. Destarte, podemos afirmar que, nesta definição, órgãos e agentes da Administração Pública só poderão agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.

Daqui resulta a inexistência de um espaço de ação livre da administração (esta só pode fazer o que a lei explicitamente permite). Por esta ordem de razões tem se vindo a falar num princípio da juridicidade, segundo o qual a Administração Pública está sujeita não só à lei, mas ao Direito como um todo, como na ideia de Bloc Légal de Maurice Hauriou.

Nesta linha de pensamento, tem-se também falado de uma vinculação do regulamento dualisticamente configurada: no plano formal e material.

A vinculação formal exprime o facto de um regulamento pressupor a existência de uma lei prévia que o habilite. Já a vinculação material traduz-se na submissão de toda a administração ao princípio da juridicidade: o regulamento não observa somente a lei habilitante, mas subordina-se às opções juridico-políticas de fundo adotadas pelo legislador. 

Desta forma, a não citação da lei de habilitação equivale à ausência dum elemento formal constitucionalmente imposto como necessário. Ademais, a citação não poderá ser “tácita” ou presumida, mas deverá ser explícita, como ensinam os professores Gomes Canotilho e Vital Moreira afirmando que são “ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal, mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento”, e isso é assim “mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante, pois a função da exigência da identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento), mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático” (in: Constituição da República Portuguesa Anotada).

Entendemos assim a natureza deste dever à luz dos princípios mais básicos da administração pública, enraizados na própria CRP, e compreendemos que a ausência de uma indicação explícita da lei habilitante neste regulamento justifica a sua inconstitucionalidade.

Miguel Boavida e Rocha, Nº 71322, Turma B, Subturma Nº11.