Matéria de facto
O requerente Joaquim, no dia 26/11/2016, apresentou um pedido de apoio judiciário junto
da Segurança Social, pretendendo a dispensa do pagamento de taxa de justiça e demais encargos
processuais. Após a entrega do requerimento, os serviços permaneceram inativos durante mais de
um mês, não tendo sido praticado qualquer ato instrutório ou decisório dentro do prazo legal de 30
dias previsto no artigo 25.º da Lei n.º 34/2004. Por força dessa inércia, e porque a lei atribui valor
positivo ao silêncio administrativo, formou-se a 25/11/2016 um deferimento tácito, que concedeu a
Joaquim o benefício solicitado.
Posteriormente, em março de 2017, a Segurança Social realizou o primeiro cálculo de
rendimentos e notificou Joaquim para audiência prévia, com a indicação que pretendia indeferir o
pedido. O requerente respondeu, alegando erro no apuramento dos rendimentos. Não obstante, a
13/04/2017, o Técnico Superior da Segurança Social proferiu um despacho expresso de
indeferimento, reiterando que face aos rendimentos apurados, Joaquim não teria direito ao apoio
judiciário nas modalidades requeridas. Este despacho não mencionava o ato tácito anteriormente
formado, mas o seu conteúdo era incompatível com o anterior deferimento presumido.
Este indeferimento foi notificado ao requerente a 17/04/2017, que reagiu mediante
impugnação judicial apresentada em junho. Joaquim baseou esta impugnação em 3 argumentos: I)
O posterior indeferimento expresso é ilegal por vicio de forma; II) também seria ilegal por vicio de
competência; III) seria ainda ilegal por violar a proteção conferida aos atos constitutivos de direitos,
no âmbito do artigo 167º do CPA.
Deferimento tácito
O deferimento tácito encontra-se regulado no art 130º do CPA. No que diz respeito a este
artigo, cabe referir 3 aspetos fundamentais que foram inseridos nesta regulação com a reforma de
2015 que não estavam previstos anteriormente: I) dependência de determinação legal ou
regulamentar para que exista um deferimento tácito; II) Referência ao prazo de expedição da
notificação e não da receção da notificação; III) as relações interadministrativas referidas no nº4.
Nos termos do nº1 do artigo 130º do CPA refere-se que “existe deferimento tácito quando
a lei ou regulamento determinem que a ausência de notificação da decisão final sobre pretensão
dirigida a órgão competente dentro do prazo legal, tem o valor de deferimento”. Assim, o CPA não
é fundamento autónomo para a existência de deferimento tácito, contudo, a previsão desta
determinação regulamentar, a par da determinação legal, de forma que haja existência de
deferimento tácito foi alvo de certa perplexidade, nomeadamente, por parte do professor Paulo
Otero. A regra geral é a de que o silêncio administrativo perante uma pretensão apenas confira ao
interessado a possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados
nos termos do art 129º do CPA, não tendo valor de deferimento tácito. Isto significa que o legislador
neste nº1 está a conferir a um regulamento o poder de derrogar uma solução legal, o que implicaria
a violação do art 112º/5 da CRP. É, então, necessário aplicar uma interpretação conforme à
Constituição na interpretação deste preceito. Assim, um regulamento apenas pode prever um
deferimento tácito quando uma lei especial admita essa solução, estabelecendo que o regulamento
possa desenvolver ou executar essa lei em causa, sem ter carácter inovatório. Neste caso em apreço,
existe determinação legal da constituição de deferimento tácito por vias da Lei 34/2004, de 29 de
julho.
Quanto ao prazo ao qual se deve atender para considerar que exista um deferimento tácito,
refere o nº2 que ter-se-á em conta o prazo de expedição da notificação e não o prazo de receção da
notificação por parte do particular. Desta forma, para que se verifique um deferimento tácito a
notificação do ato não pode ter sido expedida até ao primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo de
decisão. No caso em concreto, o prazo de decisão encontra-se estabelecido no art 25º da Lei 34/2004,
de 29 de julho, sendo, mais especificamente, de 30 dias, que deverá ser contabilizado de forma
contínua, sem suspensão durante férias judiciais. Assim, tendo em conta que o pedido de apoio
judiciário foi apresentado por Joaquim no dia 26/10/2016 e o primeiro ato realizado pela segurança
social ocorreu a dia 02/03/2017, então formou-se deferimento tácito desde 25/11/2016.
Por último, nos termos do nº4 prevê-se que quando a prática de um ato administrativo
dependa de autorização prévia ou um ato esteja sujeito à aprovação de um órgão da Administração
Pública ou de outra entidade no exercício de poderes públicos, prescinde-se delas se o órgão que as
solicitou tenha interpelado o órgão competente para as emitir. Nestes casos, o que está em causa
não é a relação entre a administração e o particular, mas sim as relações interadministrativas, motivo
pelo qual estas omissões não originam deferimentos tácitos, ainda que se verifique alguma
semelhança já que o silêncio administrativo vai produzir efeitos substantivos, degradando
formalidades essenciais – a autorização e aprovação – em formalidades não essenciais, deixando
elas de serem exigíveis.
Em articulação com a regulação acabada de analisar, a doutrina desenvolveu alguns
pressupostos decorrentes do CPA e das regras e princípios gerais do procedimento administrativo,
necessários para a constituição de um deferimento tácito:
- Previsão legal de deferimento tácito – Analisada acima, decorrente do art 130º/1 do CPA.
- Formulação de uma pretensão dirigida à Administração Pública para que pratique
uma decisão – Corresponde à necessidade de o particular remeter à Administração todos
os documentos necessários, pois, o deferimento tácito só se forma quando a Administração
tem condições para decidir e não o faz.
- Legitimidade procedimental do autor do pedido – Regulada nos termos gerais do artigo
68º do CPA.
- Regularidade formal do requerimento inicial - O requerimento deve obedecer aos
requisitos de forma estabelecidos no art. 102.º do CPA. Não obedecendo, contudo, aplica
se o art 108º/2 que define que os órgãos e agentes administrativos devem procurar suprir
oficiosamente as deficiências dos requerimentos; o que me leva a concluir que existindo
deficiências de menor importância que não sejam corrigidas, tais deficiências não obstaram
á formação de deferimento tácito já que não interferem com aas condições da
Administração decidir.
- Competência do órgão ao qual é dirigida à pretensão – De uma interpretação à contrato
sensu do art 13º/1 do CPA se a matéria não for da competência de um determinado órgão
administrativo, não existe dever de decisão. Por conseguinte, inexistindo dever de decisão
não será concebível considerar a inação da administração um deferimento tácito. Isso não
dispensa, todavia, nos termos do 41º/1 do CPA, o órgão incompetente de remeter,
oficiosamente, o requerimento ao órgão competente e de notificar o particular dessa
circunstância. Contudo, caso o órgão incompetente não remeta o requerimento, considero
que não se produzirá o deferimento tácito, em conformidade com o entendimento reiterado
do STA.
- Existência de um dever legal de decidir que impenda sobre o órgão - Quando não existe
um dever legal de decidir por parte da Administração, não se pode atribuir ao seu silêncio
o significado de deferimento tácito, pois, nesta situação, a falta de pronúncia constitui uma forma legítima de agir. É exatamente por isto que existe o esclarecimento previsto no art
134º/3 do CPA relativas as comunicações previas com prazo.
- Decurso do prazo
- Ausência de decisão ou qualquer outra causa de extinção do procedimento.
No caso em apreço, é evidente que todos estes requisitos se verificam aquando da formação do
deferimento tácito. Cabe, então, finalmente discutir a natureza do deferimento tácito, tendo em
conta que esta tem sido alvo de controvérsias doutrinárias, e os problemas inerentes a esta figura.
No que diz respeito à primeira questão, autores como o professor Marcello Caetano
defenderam a tese do deferimento tácito enquanto um verdadeiro ato administrativo. Tal teoria
apenas peca na medida em que, como refere Freitas do Amaral, em muitos casos, é difícil conceber
que exista voluntariedade no ato tácito, sendo esta uma característica exigida pela definição de ato
administrativo, presente no artigo 148º do CPA – “consideram-se atos administrativos, as decisões
que (…)” - Não é possível conceber-se um ato que seja decisório e não intencional, e tal
entendimento é reforçado pelo principio da decisão, consagrado no art 13º do CPA, que refere que
decidir implica sempre uma pronuncia. Por outro lado, parece também evidente que poderá ser
descartada a teoria do deferimento tácito enquanto mero pressuposto da via contenciosa, defendia
por autores como o professor André Gonçalves Pereira, já que este deferimento tem alcance
substantivo e não apenas processual.
Surgiram, ainda, duas teses que afastam o deferimento tácito do regime do ato
administrativo, sustentadas, respetivamente, pelo professor Marcelo Rebelo de Sousa e o professor
Vasco Pereira da Silva. A primeira destas teses defende que o deferimento tácito é menos que um
ato administrativo e mais do que um simples pressuposto da via contenciosa: é uma omissão
juridicamente relevante. Assim, o deferimento tácito decorre de uma presunção legal de tutela da
confiança do interessado por se verificarem os pressupostos do ato tácito, passando esta presunção
a servir de título para o exercício da posição jurídica subjetiva do interessado. A tutela plena da sua
situação, contudo, depende da presunção não ser ilidida. Por sua vez, a segunda tese propugna que
o deferimento tácito corresponde a uma ficção legal, mas cujos efeitos jurídicos positivos
produzidos em favor do particular são produzidos de forma precária. Assim, como ainda não foi
praticado qualquer ato administrativo, a Administração ainda se pode pronunciar, sendo este ato de
conteúdo primário e não revogatório, ainda que a sua prática esteja limitada pelo princípio da tutela
da confiança. A meu ver, estas teses são improcedentes na medida em que conferem uma
insegurança e instabilidade tal ao deferimento tácito que, na prática, tornam escassa a utilidade que
o interessado possa retirar dele. Não estando a Administração limitada pelos condicionalismos
aplicáveis aos atos constitutivos de direitos, a probabilidade de revogar o ato, ou de ainda se
pronunciar em sentido contrário, é maior do que em relação aos atos expressos. Perante isto, nasce
no particular um justo receio em agir, já que poderá perder o investimento ou as despesas em que
incorreu por ter confiado no deferimento. Cabe ainda ressalvar que as duas preocupações que estão
na base destas doutrinas – salvaguarda do interesse publico e do interesse de terceiros perante a
inação da administração – podem ser atendidas de outras formas: I) a ponderação prévia por parte
do legislador de todos os interesses que estão em jogo no âmbito da consagração do deferimento
tácito, tendo este chegado a conclusão que o particular seria quem teria mais a perder perante o
silencio da administração – caso contrario poderia estar em causa uma inconstitucionalidade po
serem postos em causa direitos fundamentais de terceiros; II) impugnação do deferimento tácito por
via contenciosa e administrativa.
Por fim, surge a última doutrina, a qual subscrevo, sustentada por autores como João Tiago
Silveirinha, que reconduz o deferimento tácito a uma ficção legal de ato administrativo, ou seja, “o
deferimento tácito é o ato ficcionado através do qual se concede ao particular, nos casos e condições legalmente previstas, o correspondente à sua pretensão, na sequência de um lapso
temporal sem que a Administração se tenha pronunciado sobre a mesma”.
Relativamente aos problemas que são suscitados devido à consagração do deferimento
tácito, é possível identificar, essencialmente três: I) violação do princípio da imparcialidade, na
medida em que se admite que a administração ignore os interesses públicos e privados relevantes
no caso concreto, segundo a sua inercia; II) Violação do princípio da decisão, visto que o particular
não foi notificado de uma decisão da Administração; III) Incumprimento de garantias
procedimentais exigidas pela própria Constituição, como é o caso do dever de audiência dos
interessados – art 267º/5 da CRP – e de fundamentação do ato – art 268º/3 da CRP.
Anulação e Revogação do Deferimento tácito
No caso sub judice, o requerente veio alegar a ilicitude do indeferimento expresso posterior,
nomeadamente, por violação da forma, por acreditar que já não seria suscetível de aplicar o regime
de revogação do deferimento tácito, acrescentando ainda ser “estranho que a segurança social venha
indeferir o pedido de proteção jurídica que está deferido”. Como já foi analisado, efetivamente
existiu deferimento tácito de tal proteção requerida, contudo a partir do momento em que é emanado
um ato expresso, desaparece o deferimento tácito da ordem jurídica. Tal acontece, pois, atendendo
à natureza jurídica deste deferimento tácito, deixa de fazer sentido a ordem jurídica sustentar uma
vontade meramente presumida após a expressão contrária da vontade expressa da administração.
Contudo, a mera existência deste ato expresso não significa que ele seja legal e, por conseguinte,
afaste o ato tácito, sendo necessário, então, averiguar esta licitude.
Antes da reforma do CPA, vigorava uma distinção entre a revogação extintiva -
correspondente à atual revogação administrativa – e a revogação anulatória – correspondente na
atualidade à anulação administrativa. A consensualidade na doutrina quanto à admissibilidade da
revogação implícita, em ambas as modalidades de revogação que vigoravam, também advém desta
época, correspondendo esta revogação implícita à destruição ou cessação dos efeitos que resulta de
um novo ato relativo à mesma situação concreta, cujo conteúdo ou efeitos são incompatíveis com
o conteúdo ou efeitos de um ato anterior, sem declaração revogatória ou explícita referência do ato
revogado. Atualmente, tal distinção foi abolida, tenho ganho a anterior revogação anulatória
autonomia jurídica. Assim, pode-se definir a revogação como o ato administrativo que determina a
cessação dos efeitos de outro ato, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade; e a anulação
administrativa como o ato administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro ato, com
fundamento em invalidade, nos termos do artigo 165º/1 e 2, respetivamente, do CPA. Não obstante,
atendendo a que a revogação implícita foi consensual para ambas as modalidades anteriores de
revogação, já que se assume como um modo de assegurar harmonia, coerência e eficiência do
sistema, que não pode consentir a vigência de duas decisões administrativas que chocam entre si,
então é de se concluir que na atualidade existe também a possibilidade de anulação implícita de atos
anteriores.
Esta anulação administrativa segue os ditames do artigo 168º do CPA, o qual refere que,
para os atos constitutivos de direitos, a anulação poderia ocorrer no prazo de 6 meses, a contar da
data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade ou, nos casos de invalidade
resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer um dos casos desde
que não tenha decorrido um ano a contar da respetiva emissão. A contabilização deste prazo regula
se pelo art 87º/c) e d) do CPA, pelo que se suspende aos sábados, domingos e feriados. Assim, tendo
o deferimento tácito sido constituído a 25/11/2016, é evidente que a 13/04/2017 (data da anulação
implícita) ainda não tinha decorrido o prazo de 6 meses.
Por último, no que diz respeito à alegação de ilegalidade do indeferimento expresso por
violação de competência, mais especificamente usurpação de poderes – designação tradicional para
um dos vícios dos atos administrativos, com as quais o professor Vasco Pereira da Silva discorda
por ser um elenco ilógico e incompleto – cabe referir que, tendo em conta que Joaquim reside em
Lisboa, a decisão de indeferimento é da diretora de segurança social do centro distrital de Lisboa,
exceto se se verificar a existência de delegação de poderes ou subdelegação de poderes. Esta é,
exatamente, a circunstância do caso: A diretora referida delegou poderes no direito da unidade de
apoio à direção, que, por sua vez, delegou poderes para decidir os requerimentos que se situem na
área geográfica de intervenção do centro distrital, ao Técnico superior. Esta subdelegação de
poderes não era mencionada, como seria exigido nos termos do art 48º/1 e 151º/1/a) do CPA, no
entanto, a sua falta de menção não afeta a sua validade – art 48º/2/1ª parte do CPA.
Assim sendo e com base no exposto, é de se concluir que nenhum dos argumentos do
requerente são procedentes, reiterando o entendimento do TCA Sul, neste acórdão.
Bibliografia e Webgrafia
Ricardo Manuel Travado Reis, Dissertação de Mestrado em Direito Administrativo: O Deferimento Tácito à Prova: Uma Análise ao Regime
Previsto em Instrumentos Preventivos Ambientais (2021)
Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2ª edição,
Almedina (2011)
Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10º edição, Coimbra Editora.
Paulo Otero, Direito do Procedimento Administrativo, Vol. I, 1.ª edição, Almedina (2016)
Vasco Pereira da Silva e Tiago Macieirinha, Agir não agindo. Da
insustentabilidade do deferimento tácito, in Estudos Dedicados ao Professor Doutor
Bernardo da Gama Lobo Xavier, Vol. III, Lisboa, Universidade Católica Editora (2015)
João Tiago Silveira, O Deferimento Tácito: esboço do regime jurídico do ato tácito
positivo na sequência de pedido do particular à luz da recente reforma do contencioso
administrativo, Coimbra Editora (2004)
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo
Geral, Tomo III, 1.ª edição, D. Quixote (2007)
Trabalho realizado por: Matilde Sousa Gualdino, suburma: 11, ano 25/26
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