Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – Processo 01029/03 de 25/01/2005

Direito Administrativo II

Guilherme Secherini Silva | 2.ºAno | Turma B | Subturma 11

Ano letivo 2025/2026

Índice

1. Introdução

2. Sobre o caso concreto

3. Crítica ao princípio do aproveitamento

4. Conclusão

· Introdução

Apresenta-se para análise o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 066/10, de 23 de fevereiro de 2012. A escolha deste objeto de estudo justifica-se pela sua incidência sobre um vício procedimental, a preterição do direito de audiência prévia, e pela forma como o Tribunal se posicionou no contexto de um pedido de licenciamento de obras indeferido pela Câmara Municipal de Leiria.

Importa desde já destacar que o direito de audiência prévia, consagrado no artigo 100.º do antigo CPA e hoje previsto nos artigos 121.º e seguintes do CPA em vigor, não constitui uma mera formalidade procedimental. Como sustenta o Professor Vasco Pereira da Silva, trata-se de um instrumento democrático de formação da vontade da Administração focado em assegurar a proteção dos particulares no procedimento e mostra-se como uma exigência do Estado de Direito aproximando-se, na sua perspetiva, de um verdadeiro direito fundamental de natureza procedimental. Esta qualificação não é indiferente para efeitos de invalidade: dela decorre que a sua preterição não pode ser facilmente neutralizada pelo argumento de que a decisão seria sempre a mesma.

O presente trabalho visa, assim, analisar a posição jurisprudencial do acórdão, com especial enfoque no regime da anulabilidade previsto no artigo 163.º do CPA e nas exceções ao efeito anulatório consagradas no seu n.º 5, confrontando a lógica do aproveitamento do ato administrativo adotada pelo STA com a conceção doutrinária de Vasco Pereira da Silva sobre a função garantidora do procedimento administrativo.

· Sobre o caso concreto

O acórdão do STA de 23 de fevereiro de 2012 coloca-nos perante uma questão controversa na Doutrina do direito administrativo: até que ponto um vício procedimental, como a preterição da audiência prévia, é suficiente para invalidar um ato administrativo? A resposta não é simples, e o próprio regime do artigo 163.º do CPA reflete essa complexidade.

O caso que originou o acórdão tem contornos relativamente comuns na prática administrativa. O recorrente, proprietário de um imóvel na freguesia da Boavista, em Leiria, havia iniciado obras sem licença municipal, tendo a Câmara procedido ao embargo das mesmas em março de 1999. Na sequência, apresentou sucessivos projetos de arquitetura para legalizar a situação, todos eles indeferidos com fundamento na violação do Regulamento do Plano Diretor Municipal, designadamente por desrespeito dos afastamentos mínimos ao eixo da via e por excesso de área bruta de construção. O último projeto, apresentado em janeiro de 2001, foi igualmente indeferido por despacho do Vereador da Câmara Municipal de Leiria em agosto desse ano, sem que o recorrente tivesse sido previamente ouvido sobre a intenção de indeferimento, em violação do então artigo 100.º do CPA. Foi esta omissão, a preterição da audiência prévia, que esteve no centro do litígio levado ao STA.

A anulabilidade é, nos termos do artigo 163.º do CPA, a forma regra de invalidade, ao contrário da nulidade, que tem carácter excecional. Isto significa que a ilegalidade subjacente é de menor gravidade: o ato produz efeitos, mas efeitos precários, "(…) na medida em que, se o ato vier a ser anulado, podem vir a ser destruídos com eficácia retroativa" [1]. O artigo 163.º prevê ainda a possibilidade de anulação quer oficiosamente quer por requerimento dos particulares, gerando o "(…) despojamento dos efeitos originados pelo ato anulável cujos condicionalismos constam do art. 168.º” [2]Até essa anulação ocorrer — e dentro dos prazos legais —, o ato é eficaz. Findo esse prazo, caduca o direito de impugnação.

É neste contexto que o n.º 5 do artigo 163.º ganha especial relevo. Este número elenca as situações em que, apesar de o ato ser anulável, não se produz o efeito anulatório, a Administração e os tribunais ficam, nesses casos, obrigados a aplicar esses atos. A alínea a) levanta desde logo questões sensíveis relativas à formalidade e à competência, enquanto a alínea c), pensada para um controlo a posteriori, constitui, como bem se nota na doutrina, "(…) uma verdadeira habilitação para a Administração atuar contra legem.”[3] É uma solução que se pode justificar em nome da eficácia e da segurança jurídica, mas que não deixa de ser problemática do ponto de vista das garantias dos particulares.

É precisamente neste enquadramento que se situa a decisão do STA. O Tribunal reconheceu expressamente que a audiência prévia não foi cumprida relativamente ao último projeto apresentado pelo recorrente, um projeto "novo e significativamente diverso" do anterior, que, em princípio, justificaria uma nova audição. No entanto, o STA considerou que essa omissão era irrelevante para efeitos invalidantes, com base no seguinte raciocínio: estando a Administração no domínio de poderes vinculados, em que a decisão não podia ser outra senão o indeferimento, por imposição do artigo 63.º, n.º 1, alíneas a) e b) do DL 445/91, seria inútil anular o ato para retomar o procedimento com a audição do interessado, já que a decisão final teria forçosamente o mesmo conteúdo. Invocou para o efeito o princípio utile per inutile non vitiatur, vulgarmente designado como o princípio do aproveitamento do ato. Na fundamentação da sentença recorrida, acolhida pelo STA, afirmou-se mesmo que "ainda que o procedimento administrativo tivesse que ser retomado na audição prévia do recorrente, nunca a decisão final poderia deixar de ser a que foi tomada mediante o acto recorrido."

· Crítica ao princípio do aproveitamento

Do ponto de vista técnico-jurídico, a posição do Tribunal é sustentável: o projeto violava as normas do PDM de Leiria de forma objetiva e insanável, e o artigo 63.º do DL 445/91 não deixava margem de apreciação à Administração verificado o desrespeito das normas regulamentares, o indeferimento era obrigatório. Neste sentido, a audiência prévia não teria produzido qualquer alteração no resultado, o que justificaria, segundo a lógica do aproveitamento do ato, a manutenção do despacho impugnado.

O Prof. Vasco Pereira da Silva vai mais longe na crítica a este tipo de raciocínio, para ele, o procedimento administrativo não é um mero requisito formal, é um instrumento democrático de formação da vontade da Administração que assegura a proteção dos particulares no procedimento e se afigura como uma exigência do Estado de Direito. Portanto, prescindir da anulação com o argumento de que o resultado teria sido o mesmo é equivalente a esvaziar o procedimento da sua função protetora, como se a audiência prévia servisse apenas para mudar decisões, e não para assegurar que o particular foi ouvido, independentemente do efeito prático dessa audição.

O argumento do Professor assenta em dois pilares. O primeiro é constitucional: a Constituição de 1976 trata os indivíduos como sujeitos de direito nas relações administrativas, reconhecendo-lhes expressamente direitos subjetivos perante a Administração com natureza de direitos fundamentais, colocando-os numa posição de igualdade relativamente aos poderes. O segundo é procedimental, para além do valor formal, a audiência tem também um valor material, podendo gerar invalidade quando não é cumprida de forma adequada e isso independentemente de a falta de audição ter ou não influenciado no resultado final. Neste sentido, o Professor alinha-se com a doutrina alemã, que defende uma visão subjetiva, segundo a qual a participação de privados no procedimento é, em si mesma, um direito fundamental, ligado ao princípio da dignidade humana.

Esta posição tem implicações diretas sobre o caso concreto. No acórdão em análise, o recorrente argumentou precisamente que o facto de a Administração se encontrar no domínio dos atos vinculados não podia justificar a violação do seu direito de audiência: "a Lei não permite este tipo de comportamento", como consta das suas alegações. Para Vasco Pereira da Silva, este argumento merece acolhimento: a qualificação do ato como vinculado não pode transformar-se numa chave-mestra que dispensa a observância das garantias procedimentais. O resultado expectável da decisão é, nesta perspetiva, irrelevante para aferir a validade do procedimento que a antecedeu. Acresce que, em casos como este, a própria qualificação da obra como "nova construção, e não "reconstrução", como sustentava o recorrente, não era uma evidência inquestionável, mas uma conclusão da análise técnica e jurídica dos serviços. Não é desprovido de sentido interrogar se a audição do particular poderia ter lançado luz sobre este ponto, eventualmente influenciando a qualificação dos factos, mesmo que não a solução legal deles decorrente.

· Conclusão

O confronto com a posição do STA não podia ser mais claro. O Tribunal adota uma leitura instrumental da audiência prévia: se a sua omissão não afetou o conteúdo da decisão, a anulação não se justifica. Esta lógica é compatível com o n.º 5 do artigo 163.º, e tem a favor a economia processual e a estabilidade das decisões administrativas. Mas, para Vasco Pereira da Silva, esta abordagem perverte a natureza do procedimento pois o direito de participação, especialmente quando envolve a possibilidade de contraditar uma decisão potencialmente lesiva, aproxima-se de um direito de defesa, devendo ser entendido como um direito fundamental e não como uma formalidade que se pode dispensar sempre que o resultado fosse o mesmo.

Há ainda uma dimensão processual que não pode ser ignorada. A estratégia de defesa da Administração em juízo é aqui decisiva. Não pode ser contraditória com os efeitos que pretendia alcançar. O juiz, por seu lado, "não se limitará obrigatoriamente a aplicar a norma positiva, aplicará cada vez mais os princípios, passando a dispor de legitimidade de fazer valer" uma ponderação de interesses e valores que atende aos resultados concretos da anulação no ordenamento jurídico. Nestes casos, o juízo não é tanto de "legal" ou "ilegal", mas de "preferível" (o que reforça o dever de fundamentação de qualquer decisão que opte pela manutenção do ato viciado). Note-se que o STA, no acórdão em análise, cumpriu esse dever de forma relativamente rigorosa, detalhando as razões pelas quais a vinculação da Administração tornava inevitável o indeferimento. Ainda assim, a questão de saber se essa justificação é suficiente para compensar a ausência de audição do particular permanece em aberto do ponto de vista doutrinário.

Em suma, o acórdão de 2012 ilustra bem a tensão entre duas conceções do Direito Administrativo. Numa, o procedimento é um instrumento ao serviço da decisão pode ser sacrificado se a decisão fosse a mesma. Na outra, que é a de que o procedimento é uma garantia em si mesmo, sendo a participação do particular vale independentemente do seu impacto no resultado. Num caso concreto, um particular emigrado em França, que pretendia reconstruir a casa que havia adquirido em Portugal e que viu o seu pedido reiteradamente indeferido sem nunca ter sido ouvido sobre o último projeto que apresentou não é, afinal, destituído de carga humana. Enquanto a jurisprudência continuar a privilegiar a lógica do aproveitamento do ato, o direito de audiência prévia arrisca tornar-se uma formalidade sem consequências reais o que seria, no mínimo, difícil de conciliar com as exigências de um Estado de Direito democrático.

[1] GONÇALVES, Fernando (co-autor) – Novo Código do Procedimento Administrativo Anotado e comentado. p. 441

[2] GONÇALVES, Fernando (co-autor) – Novo Código do Procedimento Administrativo Anotado e comentado. p. 440

[3] GONÇALVES, Fernando (co-autor) – Novo Código do Procedimento Administrativo Anotado e comentado. p. 441

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