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 COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE 2016-03-03 (PROCESSO Nº 0768/15, MARIA DO CÉU NEVES)

Direito Administrativo II

Ano letivo 2025/2026

Filipa Santos | Turma B | Subturma 11 | 2º ano

Regência- Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente- Prof. Doutor Francisco Paes Marques

SUMÁRIO:

No presente acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), encontra-se em causa a impugnação de um ato de homologação de classificação final num ciclo de avaliação para inspetor tributário, realizado através de um teste de escolha múltipla. A questão central prende-se com a sindicabilidade jurisdicional (fiscalização pelos tribunais) dos atos de avaliação da Administração Pública, especialmente quando estes assumem um formato de resposta fechada sobre matérias de natureza jurídica.

A recorrente, inconformada com a sua classificação (nota 8.0), pretendia a alteração das respostas dadas a cinco questões do teste para elevar a sua nota para 10.5, alegando que as suas respostas estavam em conformidade com a lei fiscal. O tribunal de primeira instância e o Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) tinham considerado o ato insidicável por se inserir na «margem de livre apreciação» ou discricionariedade técnica da Administração. O STA, embora tenha admitido o recurso pela relevância da questão, acabou por negar provimento. O tribunal fundamentou que, embora a correção de um teste de escolha múltipla seja um «ato meramente mecânico», a discricionariedade (ou margem de livre apreciação) reside no momento prévio da definição das respostas corretas. Concluiu-se que, em matéria jurídico-fiscal, o ato é sindicável para verificar a existência de erro manifesto, mas que tal erro não ocorreu, uma vez que se pautou pela doutrina oficial da Administração à qual os candidatos estavam vinculados.

MATÉRIAS JURÍDICAS

No decurso do acórdão, são analisadas diversas questões jurídicas, como a sindicabilidade dos atos de avaliação, onde debate-se se o tribunal pode substituir-se ao júri na atribuição de notas, sendo esta uma matéria com diversas divergências doutrinárias, como, por exemplo, o professor Sérvulo Correia que afirma haver uma reserva parcial de administração em relação ao juiz, sendo que este poderá apenas avaliar a legalidade de um ato, mas não o seu mérito. Desta forma, o tribunal analisa se as respostas consideradas «certas» pelo júri configuram um erro manifesto de apreciação ou se as soluções pela candidata seriam as únicas juridicamente possíveis.

Para além destas questões, também foi discutido a vinculação à doutrina administrativa, onde se procura entender o peso das informações vinculativas e orientações genéricas da Autoridade Tributária (AT). O presente acórdão sublinha que os candidatos devem obediência a estas orientações no exercício das suas funções, o que legitima a sua exigência em testes de progressão de carreira, uma vez que estas vinculam os serviços e os funcionários ao seu conteúdo. Por este motivo, a recorrente invoca a violação do seu direito à progressão devido a uma avaliação que considera incorreta e injusta.

Não obstante a pluralidade de matérias abordadas, a presente análise centrar-se-á na delimitação das formas de atuação da Administração e na respetiva margem de liberdade de que esta dispõe, uma vez que o acórdão dedica, efetivamente, uma parte substancial da sua fundamentação à distinção entre atos vinculativos e discricionários, conferindo um relevo central à problemática da discricionariedade administrativa.

De acordo com o professor Freitas do Amaral, «a vinculação e a discricionariedade são as duas formas típicas pelas quais a lei modela a atividade da Administração pública». Este distingue a existência de atos vinculados e atos discricionários, onde declara que a maior importância é que «em bom rigor, não há atos totalmente vinculados, nem atos totalmente discricionários». Para que esta discricionariedade possa ser entendida é necessário haver uma panóplia de opções para determinar a decisão final. Este poder não é um poder livre, na medida em que necessita de estar dentro dos limites da lei, mas sim um «poder jurídico delimitado pela lei», não sendo considerado uma exceção ao princípio da legalidade.

No plano teórico-jurídico, o acórdão delimita o conceito de discricionariedade administrativa, distinguindo-a claramente do arbítrio. Segundo o STA, a discricionariedade pressupõe uma «autonomia de escolha, de alternativa, dentro de parâmetros/critérios legais». Esta faculdade não confere à Administração uma liberdade absoluta, mas sim a possibilidade de optar entre «várias soluções tidas como igualmente possíveis» e legítimas perante a lei, sendo todas consideradas «igualmente boas» para a prossecução do interesse público. Desta definição decorre um efeito fundamental para a justiça administrativa, onde o controlo jurisdicional sobre o poder discricionário deve ater-se à fiscalização da legalidade, não podendo o tribunal substituir a escolha feita pela Administração por uma valoração própria. Assim, a essência da discricionariedade reside na existência desta margem de livre apreciação onde, perante um leque de opções legalmente válidas, deve selecionar-se a que se considera mais oportuna ou conveniente, mantendo-se essa decisão imune a uma substituição de mérito por parte do juiz.

No âmbito dos procedimentos de avaliação e seleção da Administração Pública, o acórdão em análise recorre ao conceito doutrinário, apresentado pelo professor Freitas do Amaral (mencionado no parágrafo 16 e ponto 2.2 do mesmo), de «discricionariedade imprópria», concretamente na sua modalidade de «justiça administrativa». Esta categoria distingue-se da discricionariedade propriamente dita por não conferir uma liberdade de escolha política, mas sim o dever de aplicar critérios de justiça na valoração do mérito dos candidatos. A essência desta justiça administrativa reside na aplicação de uma justiça relativa, o que obriga a que se siga rigorosamente o mesmo padrão de resposta («mesma bitola»). Por este motivo, os tribunais não devem substituir-se à Administração na atribuição de classificações, respeitando a sua área de reserva do poder administrativo. É certo definir também que a qualquer atuação da Administração deve ser imposto o princípio da boa-fé (art. 266/n.º 2 da CRP), obrigando a que a resposta correta esteja pré-determinada e não fique ao arbítrio posterior.

No contexto específico dos testes de escolha múltipla, o acórdão vem clarificar que esta «aparente discricionariedade ou discricionariedade negativa» sofre uma deslocação temporal, uma vez que esta manifesta-se não no ato da correção, classificado como uma «mera aplicação mecânica», mas sim num momento prévio ao da correção. Isto é, ocorre quando é determinado qual das opções apresentadas é a única considerada correta pela lei. Por este motivo, a recorrente sustenta que, ao abrigo do artigo 71/n.º 1 e 2 do CPTA, quando é possível identificar apenas uma solução como legalmente válida, o tribunal deixa de estar perante um espaço de discricionariedade insindicável (parágrafo 18 do presente acórdão). Nestes casos, o poder jurisdicional pode determinar o conteúdo do ato a praticar, substituindo a classificação feita pela solução que a lei impõe como única correta, uma vez que a margem de livre apreciação se esgota perante a vinculação à lei fiscal (não podendo a Administração invocar, como neste caso, a falta de conhecimentos especializados dos juízes para evitar a fiscalização). Embora o STA declare o ato sindicável, este conclui que a sua intervenção deve focar-se na deteção de um «erro manifesto», algo que não foi declarado neste caso concreto, uma vez que como a candidata concorria a uma progressão na carreira, encontrava-se obrigada a conhecer e aplicar a doutrina oficial da AT (informações vinculativas, art. 68 da LGT e 57 do CPPT), mesmo existindo outras interpretações jurídicas plausíveis.

CONCLUSÃO

A análise do presente acórdão permite entender que o STA afasta a ideia de um insindicabilidade absoluta, fundamentando que, embora a correção de um teste de escolha múltipla seja um ato meramente mecânico de verificação, a verdadeira margem de decisão (discricionariedade) ocorre num momento prévio. Ao versarem sobre conteúdo jurídico-fiscal, tais questões perdem o seu carácter puramente técnico, uma vez que os tribunais administrativos são dotados de ciência e conhecimento suficiente para determinar a correção de uma resposta sobre a matéria em causa, não podendo a Administração invocar uma reserva de competência técnica para evitar esse controlo judicial. Apesar de reconhecer esta plena sindicabilidade, o tribunal adota uma postura de autorrestrição, limitando a sua intervenção à deteção de um erro manifesto de apreciação.

Desta forma, como mencionado anteriormente, o STA acabou por negar o provimento ao recurso, confirmando que a atuação em causa se inseriu no âmbito da «justiça administrativa» ao aplicar o mesmo padrão de resposta a todos os avaliados. A decisão final veio manter a classificação final atribuída à candidata, confirmando as decisões das instâncias anteriores (TAF de Coimbra e TCAN).

Bibliografia

Amaral, D. F. (2018). Curso de Direito Administrativo - Vol. II. Coimbra: Almedina.

Correia, J. S., & Marques, F. P. (2025). Noções de Direito Administrativo, Vol. II. Almedina.

Aulas do professor regente Vasco Pereira da Silva