Comentário ao Acórdão do STA (Processo: 02122/24.3BEPRT.SA1)

Identificação do acórdão:

·       Emitente: Supremo Tribunal Administrativo (STA), Secção de Contencioso Administrativo.

·       Processo: 02122/24.3BEPRT.SA1.

·       Data do Acórdão: 19 de março de 2026.

·       Relator: Pedro Marchão Marques.

·       Recorrente: Município de Valongo.

·       Recorrida: A..., S.A..

·       Votação: Unanimidade.

 

Objeto do recurso:

O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) clarifica que o debate jurídico se centra na qualificação do ato praticado pelo Município de Valongo, em 2024, perante a empresa A..., S.A., visando determinar se o mesmo configura um ato impugnável ou um mero ato de execução. Para esse efeito, e nos termos do artigo 148.º do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA), importa aferir se se trata de uma decisão que, no exercício de poderes administrativos, produz efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. A questão essencial consiste, assim, em saber se o ato de 2024 possui eficácia externa e conteúdo decisório inovador, criando uma nova obrigação jurídica, ou se, pelo contrário, se limita a executar uma decisão já consolidada em 2018.

 

Matéria de facto:

A matéria de facto relevante inicia-se com a celebração de um contrato de empreitada, em maio de 2017, entre a A..., S.A. e o Município de Valongo para a requalificação de uma rua e de uma ponte, com um prazo de execução fixado em 150 dias. A obra foi consignada em 19 de junho de 2017 e a empresa prestou uma garantia bancária no valor de 13.239,01 €. Os trabalhos terminaram em 22 de dezembro de 2017, o que, após contabilizadas as prorrogações aprovadas, resultou num atraso de 223 dias na conclusão da execução da empreitada.

Face a este atraso, em 22 de novembro de 2018, o Município notificou a empresa (Ofício n.º ...68...) da intenção de aplicar uma multa contratual de 52.155,24 €, correspondente a 1% do preço contratual por cada dia de atraso, concedendo-lhe prazo para pagamento ou para se pronunciar em sede de audiência prévia. A empresa A..., S.A. exerceu esse direito em 12 de dezembro de 2018, manifestando total discordância e alegando que o atraso se deveu a modificações impostas pelo dono da obra e interrupção de trabalhos.

Em resposta, a 27 de dezembro de 2018, através do “Ofício n.º ...00...”, o Município comunicou à empresa que os seus argumentos não foram aceites, justificando que os trabalhos não executados não interferiram com os restantes e que o atraso se deveu à falta de meios da empresa (que tinha diariamente apenas 3 homens em obra), mantendo-se assim o valor da multa anteriormente mencionada.

Após a receção definitiva da empreitada a 21 de maio de 2024, o Município de Valongo enviou um novo ofício em 1 de julho de 2024 (Ofício n.º ...5...) interpelando a empresa para o pagamento voluntário da multa (52.155,24 €), sob pena de acionamento da caução. Foi este último ato de 2024 que a empresa impugnou judicialmente, originando a discussão sobre se o mesmo era um ato inovador ou um mero ato de execução da decisão consolidada em 2018.

 

Confronto com a doutrina

A definição de ato administrativo (artigo 148.º do CPA), amplamente utilizada nesta análise, não é totalmente consensual na doutrina, sendo considerada um tema controverso e objeto de debate, embora exista um núcleo essencial amplamente aceite.

Para o Professor Magalhães Colaço, o ato administrativo tem que conter quatro vertentes fundamentais:

•        Uma declaração de vontade que é expressa por um órgão administrativo. Não precisa de ser através da "mão humana", pode ser através de um sistema informático, desde que preencha todos os requisitos.
•      O exercício de competência, ou seja, deve existir uma norma que atribua ao órgão o poder necessário para a prática do ato.
•          A prossecução do fim legal- ligado ao pressuposto anterior - a administração tem de prosseguir o interesse público quando adota o ato. Se não seguir este interesse estará corrompido pelo vício de desvio de poder. 
•        A criação de uma situação jurídica subjetiva, dirigida a um destinatário determinado e relativa a uma situação concreta, distinguindo-se assim do regulamento administrativo.

O Professor Marcelo Caetano desenvolve esta questão ao distinguir os atos administrativos em geral dos atos definitivos executórios, sendo estes últimos suscetíveis de impugnação - posição posteriormente adotada pelo Professor Diogo Freitas do Amaral. Segundo esta perspetiva, apenas uma categoria específica de atos reunia a chamada “tripla definitividade”:

•        Ser uma decisão administrativa;
•        Ser horizontalmente definitivo (ato final);
•        Ser verticalmente definitivo (praticado pelo superior hierárquico máximo).

Assim, apenas estes atos poderiam ser impugnados e impostos coercivamente aos particulares. Contudo, esta conceção foi ultrapassada, deixando de fazer sentido a exigência de “ser verticalmente definitivo”, bem como a necessidade de recurso hierárquico.

Para o Professor Diogo Freitas do Amaral, «o ato administrativo» é definido como sendo um ato jurídico unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Ou seja, para o Professor, os elementos do conceito de ato administrativo fazem dele: um ato jurídico; um ato unilateral; um ato praticado no exercício do poder administrativo; um ato de um órgão administrativo; um ato decisório; um ato que versa sobre uma situação individual e concreta.

O acórdão aplica o conceito de ato administrativo do artigo 148.º do CPA, afirmando que só são impugnáveis decisões com efeitos jurídicos externos e inovatórios. Considera que esses efeitos já se verificavam na decisão de 2018, onde foram definidos a sanção e o seu montante, após audiência prévia.

O ofício de 2024 é qualificado como ato meramente executório, pois limita-se a exigir o pagamento, sem reabrir prazos de impugnação, à luz da doutrina da firmeza do ato administrativo.

Quanto ao Código dos Contratos Públicos (CCP), o tribunal entende que a sanção pode ser aplicada logo após o incumprimento, concluindo que o ato de 2018 era já perfeito, eficaz e tornou-se inimpugnável com o tempo.

 

Análise da decisão do tribunal e nulidades processuais

Este acórdão analisa a impugnabilidade de um ato administrativo no âmbito de um contrato de empreitada, como tivemos a oportunidade de analisar. 

Nos termos do artigo 148.º do CPA e do artigo 51.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), um ato administrativo impugnável deve traduzir uma decisão que, no exercício de poderes administrativos, produza efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta, contendo um conteúdo decisório que defina uma situação substantiva.

No caso em apreço, o STA verificou que o Município já havia notificado a empresa em novembro e dezembro de 2018 da aplicação da sanção contratual. Em particular, o ofício de 27 de dezembro de 2018, emitido após o exercício do direito de audiência prévia previsto nos artigos 121.º e seguintes do CPA, respondeu às alegações da empresa, rejeitando os seus argumentos e confirmando o valor e a aplicação da multa. O tribunal entendeu que, para um destinatário médio, essa comunicação tinha um sentido claro e inequívoco, correspondendo ao momento em que o Município fixou a sua vontade final, determinando a consolidação da decisão na ordem jurídica. 

Deste modo, o STA concluiu que a decisão de aplicação da sanção se consolidou em dezembro de 2018. Consequentemente, a notificação de pagamento enviada em julho de 2024 não configurou um novo ato administrativo, mas antes um ato meramente executório, por se limitar a dar cumprimento ao que fora decidido anos antes, sem introduzir qualquer inovação jurídica.

Esta qualificação revela-se determinante à luz do artigo 53.º do CPTA, nomeadamente no n.º 1 e n.º 3, nos termos dos quais os atos de execução apenas são impugnáveis quando padeçam de ilegalidades próprias ou quando ultrapassem os limites do ato exequendo, ou ainda quando contenham um conteúdo decisório inovador. Não sendo esse o caso, o ato de 2024 carece de autonomia impugnatória.

Ao procurar discutir a validade da sanção através da impugnação do ato de 2024, a empresa utilizou um meio processual inadequado, deixando expirar o prazo para impugnar o ato de 2018, nos termos do artigo 58.º do CPTA. Tal situação configura uma exceção dilatória de inexistência de ato impugnável, prevista no artigo 89.º, n.º 4, alínea i) do CPTA, a qual impede o tribunal de conhecer o mérito da causa.

Em consequência, o STA, deferindo o recurso do Município de Valongo, revogou a decisão anterior do Tribunal Central Administrativo Norte e, ao abrigo do artigo 278.º, n.º 1, alínea e) do Código de Processo Civil (CPC), absolveu o Município da instância. O tribunal reafirmou, assim, que, por força dos princípios da segurança jurídica e da estabilidade das decisões administrativas, não é admissível utilizar atos de execução ou de cobrança posteriores para reabrir a discussão de atos administrativos que se tornaram definitivos na ordem jurídica por falta de impugnação atempada. 

 

Conclusão:

Este acórdão do Supremo Tribunal Administrativo reforça o princípio da estabilidade dos atos administrativos, distinguindo entre a decisão principal e os atos que apenas a executam. O Tribunal entendeu que a decisão sancionatória do Município de Valongo se tornou definitiva em 2018, após audiência prévia e com conteúdo claro. Por isso, a notificação de pagamento de 2024 não cria nada novo, servindo apenas para executar a decisão já tomada, pelo que não pode ser impugnada de forma autónoma. Assim, o direito administrativo estabelece que, se o particular não contesta atempadamente um ato eficaz, não pode fazê-lo mais tarde através de atos de execução, sob pena de violar a segurança jurídica. Neste caso, isso levou à absolvição da instância por caducidade do prazo de impugnação judicial.

Bibliografia: 

Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3ª edição, 2016, Almedina, Coimbra.

Transcrições das aulas teóricas de Direito Administrativo II- Turma B do ano letivo 2021/2022.

Apontamentos das aulas teóricas. 

Legislação consultada:

Código do Procedimento Administrativo (CPA)

Código dos Contratos Públicos (CCP)

Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)

Código de Processo Civil (CPC) 

Trabalho realizado por: Ana Sofia