Comentário ao Acórdão do STA, de 07.04.2022, Processo n.º 03478/14.1BEPRT

O Procedimento de Formação dos Atos Administrativos e a Fase de Audiência Prévia

        O Procedimento Administrativo constitui o modo de formação e execução das decisões da Administração Pública. Na perspetiva do Professor Vasco Pereira da Silva, o Procedimento Administrativo assume total autonomia em relação ao resultado final, ou seja, funciona como um instrumento de organização da Administração e de garantia dos particulares, dividindo-se, tradicionalmente em diferentes fases.

Primeiramente, dá-se a fase inicial que é o momento em que se dá início ao procedimento que, nos termos do art. 53.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), pode ser desencadeado por iniciativa dos particulares, através da apresentação de um requerimento ou petição, ou por iniciativa oficiosa da própria Administração.

Segue-se, a fase de instrução. Esta fase destina-se a averiguar os factos que interessem à decisão final e, nomeadamente, a recolher as provas que se mostrarem necessárias para o efeito, conforme o disposto nos arts. 115.º a 120.º CPA. Esta fase é dominada pelo princípio do inquisitório (art. 58.º CPA) em que se recolhem provas e realizam-se as diligências para a tomada de decisão.

Posteriormente, chegamos à fase de audiência prévia que concretiza o princípio da participação previsto no art. 267.º da Constituição da República Portuguesa (CRP), que impõe que os cidadãos sejam ouvidos na formação das decisões que lhes dizem respeito. Esta fase está prevista nos arts. 121º a 125.º do CPA e não se reduz a um mero ritual burocrático, antes assegura que a Administração toma decisões mais infirmadas e democráticas, permitindo a ponderação de todos os interesses em confronto antes da emissão do ato administrativo. Consiste, na verdade, na possibilidade do interessado se pronunciar sobre os elementos recolhidos na instrução e sobre o sentido provável da decisão.

Finalmente, o procedimento termina com a fase da decisão nos termos do art. 93.º CPA, sendo o momento em que o órgão competente da Administração aprecia todos os elementos constantes do processo, incluindo as pronúncias feitas pelo particular durante a audiência e, em efetiva ponderação dos interesses, emite o ato administrativo final que deve respeitar as regras dos arts. 135.º e ss CPA e produz efeitos na esfera jurídica do particular.

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 07.04.2022, Processo n.º 03478/14.1BEPRT

O caso em análise centra-se numa situação em que o proprietário de um prédio urbano ficou com a estrutura do imóvel danificado devido à ocorrência de um incêndio. Perante a situação de perigo para a segurança pública, o Município do Porto ordenou a demolição do respetivo prédio, invocando um estado de urgência e necessidade pelo perigo que este simbolizava.

Contudo, o Município proferiu a ordem de demolição sem proceder à audiência prévia dos interessados, neste caso o proprietário. Numa fase posterior, também o Município notificou o particular para o pagamento das despesas associadas à referida demolição. O proprietário do imóvel contestou a decisão por via jurisdicional, o que levou o Supremo Tribunal Administrativo a apreciar a legalidade da atuação municipal.

O acórdão coloca, então, em confronto a necessidade de atuação urgente da Administração com a observância das garantias procedimentais e de defesa do particular.

 

Consequências da Violação da Audiência Prévia e Aplicação ao Caso Concreto

    A consequência da preterição da audiência prévia é objeto de um intenso debate doutrinário e jurisprudencial.

    Segundo a Jurisprudência Maioritária, a violação do direito de audiência prévia constitui um mero vício de forma que gera a anulabilidade do ato, equiparando a sua falta ao regime previsto para os procedimentos disciplinares. No entanto, o entendido do Professor Regente é o de que, tratando-se da violação de um direito fundamental de natureza procedimental, o desvalor jurídico deve ser mais grave, gerando a nulidade do ato.

    Aplicando ao caso concreto. O Município invocou a urgência decorrente do estado de necessidade para agir de imediato. No entanto, o art. 3.º, n.º 2 CPA apenas permite derrogações procedimentos estritamente proporcionais, sem dispensar o respeito pela tutela dos direitos dos particulares.

    A ausência de audiência prévia numa decisão de demolição e consequente imputação de custos ao particular sem que fosse impossível ou desproporcional ouvi-lo, consubstancia uma ilegalidade. Esta violação afeta as garantias de defesa do proprietário, independentemente de se classificar como anulação ou nulidade na prática dos tribunais.

     Assim sendo, o tribunal decidiu anular o ato de liquidação das despesas e a ordem administrativa, sancionando a Administração pela violação das regras procedimentais e pela preterição das garantias de defesa da recorrente. Decisão esta que vai de encontro à perspetiva do Professor Vasco, que defende a autonomia do procedimento e a qualificação da falta de audiência como nulidade.

 

 

Conclusão

    Concluo, por isso, que a análise deste acórdão demonstra a importância da Administração Pública não se bastar pelo mero cumprimento formal da lei. A postura da Administração que cumpre a instrução de forma puramente burocrática, sem ponderar os interesses dos particulares, revela-se inconstitucional e ilegal. A simples urgência não pode ser utilizada como pretexto para esvaziar o direito de participação a que os interessados estão sujeitos.

    Parece-me que a decisão do STA reflete a necessidade de um escrutínio mais rigoroso sobre o comportamento das autoridades municipais em situações de emergência, garantindo que a segurança pública não se sobreponha desproporcionalmente à proteção da propriedade e das garantias de defesa do cidadão.