Comentário ao Acórdão do STA de 13 de janeiro de 2021 (Processo n.º 351/12.1BESNT)

 

Comentário ao Acórdão do STA de 13 de janeiro de 2021 (Processo n.º 351/12.1BESNT)

 

Direito Administrativo II

2025/2026

Regência: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente: Prof. Doutor Francisco Paes Marques

 

1. Introdução

O Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de janeiro de 2021 surge no contexto de uma interposição de recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, que julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação. A questão central do acórdão prende-se com a qualificação jurídica da falta de audiência prévia no procedimento tributário. Em concreto, discute-se se essa omissão constitui um vício gerador de nulidade, permitindo a impugnação do ato a todo o tempo, ou se conduz apenas à anulabilidade, sujeita aos prazos legais de impugnação.

 

2. Enquadramento do caso e matéria de facto

No caso em análise, a sociedade recorrente foi objeto de uma ação inspetiva externa, da qual resultaram correções em sede de IVA relativas aos anos de 2007, 2008 e 2009. Na sequência dessa inspeção, foram emitidas liquidações adicionais de IVA e juros compensatórios, cujo prazo de pagamento voluntário terminou em 31 de outubro de 2011. A impugnação judicial apenas deu entrada em 13 de março de 2012, pelo que o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou procedente a exceção de caducidade do direito de ação.

A recorrente tentou afastar essa caducidade alegando que os vícios invocados eram geradores de nulidade. Em especial, sustentou que houve preterição do direito de participação e de audiência prévia, previsto no artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa, bem como violação das regras do procedimento de inspeção tributária, nomeadamente quanto à audição da contribuinte e à notificação do relatório final de inspeção. Defendia, por isso, que a impugnação podia ser apresentada a todo o tempo.

 

3. O direito de audiência prévia e o regime da invalidade administrativa

O direito de audiência prévia, previsto nos artigos 80.º, 100.º e 121.º do CPA, constitui uma das principais garantias dos particulares no procedimento administrativo. Encontra-se ligado ao princípio da participação, previsto no artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa, e concretizado no Código do Procedimento Administrativo.

Este direito permite que os interessados se pronunciem antes da decisão final, contribuindo para uma decisão mais informada e mais justa. Como refere Diogo Freitas do Amaral, a sua consagração representa uma evolução importante da Administração Pública, aproximando-a de um modelo mais participativo e menos autoritário. No entanto, a existência deste direito não resolve, por si só, a questão da sua violação. Pois, o problema está em saber qual a consequência jurídica da sua preterição.

A distinção entre nulidade e anulabilidade é, aqui, essencial. A nulidade corresponde à forma mais grave de invalidade, aplicável apenas a situações excecionais, como a falta de elementos essenciais do ato ou a violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais, e está previsto no artigo 161.º do CPA. Um ato nulo não produz efeitos jurídicos e pode ser impugnado a todo o tempo. Por outro lado, a anulabilidade constitui o regime da invalidade administrativa, à luz do artigo 163.º do CPA. O ato anulável produz efeitos até ser anulado e só pode ser impugnado dentro de um prazo legalmente estabelecido. Como sublinha Paulo Otero, a nulidade deve ser reservada para situações particularmente graves, sob pena de comprometer a estabilidade das relações jurídicas.

A natureza da invalidade decorrente da falta de audiência prévia é discutida na doutrina. Uma primeira posição, defendida por Sérvulo Correia e Vasco Pereira da Silva, entende que a audiência prévia tem natureza de direito fundamental, pelo que a sua omissão deveria conduzir à nulidade do ato. Por outro lado, autores como Diogo Freitas do Amaral consideram que a falta de audiência prévia gera apenas anulabilidade, por não estar em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental. Entre estas duas posições, tem-se afirmado uma orientação intermédia, sobretudo na jurisprudência, que distingue consoante o tipo de procedimento e a gravidade da violação.

 

4. O problema jurídico e a posição do STA

No acórdão em análise, o Supremo Tribunal Administrativo adota precisamente essa posição intermédia. O tribunal reconhece a importância do direito de audiência prévia, mas entende que a sua omissão, fora do âmbito de procedimentos sancionatórios, não implica automaticamente a nulidade do ato. Para que tal aconteça, seria necessário que estivesse em causa o conteúdo essencial de um direito fundamental, o que não se verificava no caso concreto.

No entendimento do STA, a liquidação de IVA em causa afetava apenas a esfera patrimonial da contribuinte, não atingindo o núcleo essencial de um direito fundamental. Por isso, mesmo que tivesse existido preterição da audiência prévia, o vício seria apenas gerador de anulabilidade. Consequentemente, a impugnação judicial estava sujeita ao prazo legal e, tendo sido apresentada fora desse prazo, o direito de ação encontrava-se caducado.

 

5. Reflexão final

A solução adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo não se afigura, no caso concreto, a mais adequada. Embora se compreenda a preocupação do Tribunal com a segurança jurídica e a estabilidade das relações administrativas, parece que essa preocupação não deve prevalecer sobre a tutela efetiva dos direitos dos particulares. Com efeito, o direito de audiência prévia encontra-se constitucionalmente consagrado no artigo 267.º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa, constituindo uma garantia essencial de participação dos interessados na formação das decisões administrativas. A sua preterição não pode, por isso, ser reduzida a uma mera irregularidade procedimental.

Neste sentido, a posição do professor Vasco Pereira da Silva, que defende que a audiência prévia assume natureza de direito fundamental, pelo que a sua omissão deve ser qualificada como vício de nulidade. Acresce que, mesmo que não se adotasse esta qualificação, estaríamos sempre perante a preterição de uma formalidade essencial, o que justificaria igualmente a aplicação do regime mais gravoso da nulidade. Ao qualificar este vício como mera anulabilidade, o STA restringe excessivamente a proteção dos particulares, sujeitando a impugnação do ato a prazos que podem impedir a efetiva defesa dos seus direitos. Tal solução enfraquece o princípio da participação e diminui a exigência de respeito pelas garantias procedimentais.

Assim, entende-se que a omissão da audiência prévia deveria conduzir à nulidade do ato administrativo, permitindo a sua impugnação a todo o tempo. Só desta forma se assegura uma tutela plena dos direitos dos interessados e se concretiza, de forma efetiva, o princípio constitucional da participação na Administração.

 Bibliografia:

FREITAS DO AMARAL, D. (2020). Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4.a ed., Almedina. Coimbra.

OTERO, P. (2019). Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina. Coimbra.

CORREIA, Sérvulo; PAES MARQUES, Francisco, Noções de Direito Administrativo, Volume II, 2ª edição, Almedina, Lisboa, 2025

 PEREIRA DA SILVA, Vasco; O Contencioso Administrativo- Almedina.

 

Trabalho realizado por: Viviana Soares França

Turma B, Subturma 11