Comentário ao acórdão com o nº de processo 0533/11.3BELSB 01021/11 do Supremo Tribunal Administrativo

COMENTÁRIO AO ACÓRDÃO COM O Nº DE PROCESSO 0533/11.3BELSB 01021/11 DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

No acórdão com o nº de processo 0533/11.3BELSB 01021/11, da data de 06/06/2024, o Supremo Tribunal Administrativo (STA), julgou um recurso do Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Sul e Açores que acusava o Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul) de erro de interpretação por não considerar a atuação do Estado como uma omissão do dever de regulamentar. Assim, é essencial perceber o que é este dever e quando é que se dá a sua omissão, aplicando a resposta aos factos do caso.

Em 1998, foi aprovado o Decreto-Lei nº 404-A/98, de 8 de dezembro, que procedeu à revisão do regime geral das carreiras da Administração Pública e que no seu Art. 17º/2, revalorizava aquelas que eram específicas, permitindo que recebessem um incremento remuneratório que deveria ser executado através de decreto regulamentar. O problema é que o decreto-lei não apresentava prazo para se fazer regulamentação, o que se revelou um erro, dado que nunca foi aprovado ou publicado decreto regulamentar, algo que se tornou definitivo quando o Art. 116º/aq) da Lei 12-A/2008, de 27 de fevereiro, revogou o referido decreto-lei. Assim, os trabalhadores, nomeadamente os da Direção Geral do Tesouro e Finanças do Ministério das Finanças e Administração Pública, que tinham visto a sua carreira qualificada como especifica em 1989, ficaram sem o incremento remuneratório a que tinham direito. Dessa forma, o Sindicato acima mencionado interpôs uma ação, que ganhou, no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa (TAC Lisboa) contra o Estado por omissão ilícita do dever de regulamentar que dava direito à indemnização, o que fez com que este recorresse para o TCA Sul, que por sua vez revogou a ação do TAC Lisboa. Face a tal, o Sindicato interpôs recurso para o STA, afirmando que a decisão do TCA Sul sofria de erro de interpretação, dado que foi tomada com base em acórdãos que, ou já tinham sido revogados, ou possuíam matéria que não correspondia ao assunto discutido, como por exemplo, a discussão sobre o Art. 17º/3 do mesmo decreto-lei que permitia à Administração Pública escolher fazer decreto regulamentar para a revalorização das carreiras especiais, para além do facto de ser contrária à jurisprudência do STA, dado que este já tinha afirmado em acórdãos anteriores que apesar de não conter um prazo, o facto de o decreto-lei ter sido revogado impunha a conclusão de que já tinha decorrido o período em que o dever de regulamentação tinha de ser cumprido.

O STA decidiu a favor da 1ª instância e para tal invocou jurisprudência anterior que proferira no mesmo sentido, nomeadamente o acórdão 05/05/2010 e o processo nº 810/07. Na sua argumentação, afirma que os trabalhadores em causa estavam integrados em carreiras específicas e como tal, a estes era aplicado o disposto no Art. 17º/2, que a seu ver, demonstrava que “o legislador reenviou expressamente para regulamento complementar a densificação do regime jurídico a aplicar ao universo definido na norma habilitante”[1], o que significava que existia dever de regulamentar. Ademais, não existiam elementos na norma que fizessem referência a critérios de conveniência, oportunidade ou dependência de outro quadro jurídico, logo não existia discricionariedade. Assim, como até à revogação do decreto-lei não tinha sido criado nenhum decreto regulamentar, existiu omissão do dito dever, e como tal, a decisão do TCA Sul sofria de erro de interpretação.

Para se compreender esta decisão é importante perceber as definições que nele são empregues, sendo que o acórdão aborda essencialmente a omissão de dever de regulamentar, apesar de mencionar a discricionariedade. Segundo o prof. Freitas do Amaral, os regulamentos correspondem a normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por uma entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, tratando-se assim de comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão competente, dotados de generalidade e abstração, ou seja, aplicados a uma pluralidade de destinatários e de situações[2]. Para que possa existir regulamento, é necessária uma lei habilitante de acordo com Art. 136º/1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA), sendo que este ficará sujeito ao princípio da legalidade (Art. 3º CPA), da hierarquia (Art. 112º CRP e 138º CPA) e da não retroatividade (Art. 141º CPA). Por outro lado, existem diferentes tipos de regulamentos consoante o seu objeto, a sua aplicação, a projeção da sua eficácia e a sua relação face à lei. Quanto à omissão de dever de regulamentar, esta encontra-se no Art. 137º CPA, que permite que a lei estipule um prazo para a Administração Pública criar um regulamento ou que seja aplicado um prazo supletivo de 90 dias, sendo que se algum destes prazos for incumprido, os interessados diretamente prejudicados, definidos nos termos do Art. 68º/1 CPA, podem exigir a emissão do regulamento ao órgão competente ou podem recorrer à tutela jurisdicional. Segundo os profs. Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques, existe dever de regulamentação nos casos em que a lei exige regulamentos de execução, pois necessita dos mesmos para a sua aplicação e eficácia, sendo que essa exigibilidade não necessita de vir expressamente prevista, bastando apenas que da sua interpretação se perceba que é necessário um regulamento para executar a matéria pretendida[3]. Relativamente à discricionariedade, esta é a margem de autonomia dada pela lei à Administração Pública, por esta ser a mais capacitada para escolher a solução adequada a adotar em certos casos, tendo em conta, as circunstâncias, o fim a atingir e o interesse público, dado que segundo o prof. Freitas do Amaral, é impossível que a lei preveja e regule todos os casos ou possua sempre a melhor resposta[4].

Analisando agora, a decisão do STA é de referir que, apesar de o acórdão ser datado de 2024, os factos remontam-se aos finais dos anos 90 e anos 2000, sendo essa a razão pela qual o Art. 137º CPA não ser mencionado: à época, ele não existia. Dessa forma, esta crítica à decisão do STA terá em conta a inexistência deste artigo e analisará a sua decisão tendo em conta o pensamento que procurou suprir tal falta. Com isto assente, em primeiro lugar, tem de se averiguar se o Estado estava vinculado a um dever de regulamentar ou se existia discricionariedade. Ora, tendo em conta o reconhecimento feito em 1989, concluía-se que os trabalhadores possuíam carreiras específicas e dado que o Art. 17º/2 legislava sobre esse tipo de carreira, era este que deveria ser aplicado. Segundo o STA, o artigo pressupunha dever de regulamentar, dado que aquilo que apresentava genericamente necessitava de concretização e visto que exigia expressamente a execução da revalorização mediante decreto regulamentar. De facto, esta é uma aceção correta, dado que existe dever de regulamentar “quando a adoção do mesmo seja necessária para dar exequibilidade a ato legislativo carente de regulamentação”[5] e tal se deduza do texto ou da sua interpretação. Ademais, neste caso, estaríamos perante um regulamento que face à sua relação com a lei seria de execução, dado que estes “são aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei”[6], e de carácter devido, dado que se impõe à Administração a “tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo”[7]. É verdade que no Art. 17º/3 do mesmo decreto-lei existia discricionariedade, visto que se poderiam fazer alterações mediante decreto regulamentar nos casos em que se justifique, o que demonstra que a lei deu espaço à Administração Pública para poder fazer as suas próprias escolhas. Contudo, este artigo era referente às carreiras especiais, e como tal, o TCA Sul errou ao utilizar o mesmo. Consta agora, verificar se existiu omissão de dever de regulamentar quando não se impôs um prazo para tal. À luz da legislação atual, aplicar-se-ia o Art. 137º/1 CPA e afirmar-se-ia que vigorava o prazo supletivo de 90 dias, que como não foi cumprido pelo Estado, visto que este não criou nenhum decreto regulamentar, apesar de esta forma de decreto ser competência sua pelo Art. 138º/3/a) CPA, existiu omissão de dever de regulamentar. O problema é que à época dos factos este artigo não existia, e como tal teve de se resolver a questão de outra forma: o STA perspicazmente aponta que até à data da revogação do decreto-lei, nenhum decreto regulamentar tinha sido feito, o que demonstra que houve omissão, visto que o mesmo deveria ter sido criado durante a vigência da lei habilitante. Assim, o Estado não realizou aquilo que a lei lhe exigiu, e, como afirmou o acórdão 05/05/2010, não cumpriu aquilo a que estava vinculado, violando o princípio da legalidade, não sendo relevante a inexistência de prazo, pois, como declarou o processo nº 810/70, se era imposto o dever de regulamentar, seria incoerente afirmar que a falta de um prazo permitia a possibilidade de o não fazer. Esta é uma conclusão inteligente a se chegar, pois se é verdade que a falta de prazo podia criar dúvida sobre a data de emissão do regulamento, ela nunca poderia ser usada para justificar a inexistência do mesmo, quando se sabe que este foi exigido pela lei. Ademais, se a função do regulamento de execução é desenvolver a matéria do ato legislativo que funciona como sua lei habilitante, é necessário que o regulamento seja feito durante a sua vigência, não só porque não faria sentido se assim não o fosse, mas também porque quando deixa de haver tal lei, deixa de haver competência para regulamentar. Conclui-se desse modo que existiu omissão de dever regulamentar e que a decisão do STA foi acertada. Mesmo assim, é interessante analisar o regime à época e o regime atual: por não existir norma que regulasse o dever de regulamentar, a sua omissão ou a problemática dos prazos, deu-se uma oportunidade à Administração Pública para se esquivar de criar os regulamentos que a lei lhe exigia, e para evitar que tal continuasse a ocorrer, o legislador do CPA, em 2015, criou a norma 137º.

Concluindo, há dever de regulamentar quando o ato legislativo é insuficiente e necessita de um regulamento que o desenvolva, sendo tal deduzível pela sua vontade expressa ou pela sua interpretação, existindo omissão quando a Administração, apesar de conhecer esta necessidade, não cria regulamento. Atualmente, para evitar tal situação, aplica-se um prazo à Administração, no entanto, à época como não exista uma norma relativa aos prazos, esta era controlada através da vigência da lei habilitante, pois é esta que lhe dá competência e porque se espera que o decreto a execute enquanto ainda está em vigor.

 

Bibliografia:

AMARAL (2020), Diogo Freitas do “Curso de Direito Administrativo Vol. 1I”, 4ª edição, Coimbra: Almedina 

CORREIA (2021), Sérvulo, MARQUES, Francisco Paes, “Noções de Direito Administrativo Vol. I”, 2ª edição, Coimbra: Almedina

Legislação utilizada e mencionada[1]:

Constituição da República Portuguesa

Código de Procedimento Administrativo

 

Trabalho realizado por Beatriz Apolinário, Subturma 11, Turma B 

---

[1] Todas as leis referidas podem ser consultadas no site do Diário da República: https://diariodarepublica.pt/dr/home

---

[1] Excerto do Acórdão 0533/11.3BELSB 01021/11

[2] Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo – vol. II” pp. 147 e 163

[3] Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques “Noções de Direito Administrativo – vol. I” pp. 269 a 270

[4] Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo – vol. II” p. 76

[5] Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques “Noções de Direito Administrativo – vol. I” p. 269

[6] Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo – vol. II” p .153

[7] Diogo Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo – vol. II” p. 154