Comentário ao Ac. do STA, de 26/05/2022 – A "Fuga para a Lei" e o Direito à Tutela Jurisdicional Efetiva
abril 7, 2026
1. Matéria de Facto
O presente comentário incide sobre o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), proferido em 26 de maio de 2022, no âmbito de um processo cautelar intentado pelo Município do Porto contra o Estado Português (Presidência do Conselho de Ministros e Ministérios das Finanças, Modernização do Estado e Educação). O conflito emerge da transferência de competências na área da educação, operada pelo Decreto-Lei n.º 21/2019. O Requerente peticionou a suspensão da eficácia dos artigos 67.º, n.º 2, e 76.º, n.º 2, do referido diploma, alegando que a fixação "ope legis" de uma verba anual de 20.000€ por escola para manutenção era manifestamente insuficiente e carecia de fundamentação técnica. Adicionalmente, o Município requereu a intimação do Governo para a constituição da Comissão Técnica prevista no artigo 65.º do mesmo decreto-lei. Em sede de oposição, os Ministérios invocaram a exceção de incompetência absoluta da jurisdição administrativa, alegando que, por estarem em causa normas inseridas num decreto-lei (função legislativa), o tribunal administrativo não poderia exercer qualquer controlo sobre as mesmas.
2. Enquadramento Legal e Delimitação da Jurisdição
A questão central reside na interpretação do artigo 4.º, n.º 3, alínea a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), que exclui da jurisdição administrativa os atos praticados no exercício da função política e legislativa. O STA seguiu uma linha formalista, considerando que, uma vez que as normas impugnadas foram aprovadas pelo Governo ao abrigo da sua competência legislativa (artigo 198.º, n.º 1, alínea a) da CRP), o tribunal administrativo carece de jurisdição para as suspender. Segundo esta tese, qualquer invalidade deve ser canalizada para o Tribunal Constitucional (artigos 277.º e ss. da CRP), uma vez que a competência dos tribunais administrativos se circunscreve às relações jurídicas administrativas (artigo 212.º, n.º 3 da CRP) e não ao controlo de normas de valor legislativo.
3. Análise Crítica: Atos Administrativos sob Forma de Lei e a Garantia de Tutela
A análise deste acórdão convoca o debate clássico sobre a "fuga para a lei", fenómeno em que a Administração utiliza a veste legislativa para blindar decisões que são, na sua essência, de natureza administrativa. Para o Professor Freitas do Amaral, a função administrativa caracteriza-se pela execução de leis sob o império da juridicidade, distinguindo-se da função legislativa que inova originariamente na ordem jurídica. Contudo, como adverte Paulo Otero, a utilização de decretos-leis para veicular decisões concretas e individuais — como a fixação de um montante financeiro exato para a manutenção de escolas secundárias — configura a criação de "atos administrativos sob forma de lei". Esta prática é severamente criticada por gerar zonas francas de imunidade judicial, ferindo o princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP. No manual "Noções de Direito Administrativo", Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques enfatizam que a atividade administrativa deve ser pautada pelo princípio da legalidade e pela proteção dos direitos e interesses legítimos, não podendo a "forma" do ato servir de obstáculo ao acesso ao Direito. Para o Professor Francisco Paes Marques, o sistema de impugnabilidade deve ser compreendido à luz da garantia constitucional de acesso aos tribunais, o que implica que a sindicabilidade de um ato deve basear-se na sua eficácia externa e na sua capacidade de afetar imediatamente a esfera jurídica dos destinatários, independentemente de estar "embutido" num diploma legislativo. O voto de vencido constante neste acórdão acompanha precisamente esta visão, ao argumentar que a fixação da verba de 20.000€ não constitui uma opção política primária, mas sim uma medida administrativa de operacionalização técnica — um ato administrativo geral — cuja aplicação é direta e lesiva. Ao declinar a competência com base apenas na "roupagem" legislativa, o STA permitiu que a Administração contornasse princípios fundamentais do Código do Procedimento Administrativo (CPA), como o princípio da justiça (artigo 8.º) e da proporcionalidade (artigo 7.º), o que representa um défice na proteção das autarquias perante o poder central.
4. A Intimação e a Utilidade da Providência
Relativamente ao pedido de intimação para a constituição da Comissão Técnica (artigo 112.º, n.º 1, alínea i) do CPTA), o tribunal decidiu com base no princípio da utilidade da lide cautelar. Ficou demonstrado nos autos que os Ministérios já haviam procedido à nomeação dos membros e que a comissão iniciara funções antes da decisão judicial. Conforme a natureza instrumental das providências cautelares (artigo 120.º do CPTA), estas visam assegurar a utilidade de uma futura sentença. Uma vez que o comportamento pretendido pelo Município foi satisfeito voluntariamente pela Administração, a providência perdeu o seu objeto, verificando-se uma inutilidade superveniente da lide.
5. Conclusão: O Primado da Substância sobre a Forma
Em suma, o Acórdão do STA de 26/05/2022 consagra a prevalência da forma legislativa sobre a substância administrativa, gerando um défice na proteção jurisdicional do poder local. Ao considerar-se incompetente, o tribunal administrativo deixa o Município sem uma via de reação célere e especializada contra uma decisão financeira que considera ilegal.
Conforme defendido por Paulo Otero e pela doutrina de Sérvulo Correia e Francisco Paes Marques, o "alfa e o ómega" do Direito Administrativo deve ser a garantia dos direitos dos administrados. A interpretação seguida pelo tribunal permite que o Estado utilize o poder legislativo como um "escudo" contra o controlo jurisdicional. No Estado de Direito Democrático, a escolha da forma normativa não pode servir para anular o direito fundamental à tutela jurisdicional plena (artigo 268.º, n.º 4 da CRP), sendo imperativo que a jurisdição administrativa recupere a sua capacidade de sindicar atos que, embora em veste de lei, são materialmente decisões de gestão executiva.
trabalho realizado por José Teixeira
Bibliografia de Doutrina
Amaral, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, Coimbra.
Correia, J. M. Sérvulo (Coord.); Marques, Francisco Paes (et al.), Noções de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra.
Otero, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Coimbra.
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