Análise do Processo nº 01223/04 de 22 de fevereiro de 2005 do Supremo Tribunal de Justiça

Introdução

    O presente trabalho tem como objeto de estudo um direito essencial à transparência da Administração Pública, e consequentemente, da igualdade tratamento dos administrados e da justiças das soluções: o direito à audiência prévia dos interessados. Direito este que importa analisar no âmbito do Processo nº01223/04, de 22 de fevereiro de 2005 decidido pelo Supremo Tribunal de Justiça (doravante STA), cuja questão principal passa por saber se, no caso em concreto, a inesxistência e dispensa do dever de audiência dos interessados estaria justificada, e se o  vício de forma em causa acarreta a anulabilidade do ato administrativo decisório. 

Direito de audiência prévia: delimitação dos seus trâmites

O direito de audiência prévia constitui um dos pilares fundamentais da participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas que lhes dizem respeito, encontrando consagração legal quer na Constituição da República Portuguesa, quer no Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA).

Desde logo, a Constituição estabelece nos números 1 e 5 do art. 267º, bem como no art. 268º, que a atuação da Administração deve pautar-se por critérios de transparência, imparcialidade e abertura à participação dos interessados. Em consonância, o art. 12º do CPA reforça este dever, impondo à Administração a criação de condições para uma intervenção efetiva dos cidadãos nos procedimentos que afetem a sua esfera jurídica. Neste contexto, os artigos 121.º e seguintes do CPA consagram a audiência prévia como uma formalidade essencial do procedimento administrativo, apenas afastada nas situações excecionais previstas no artigo 124.º. Antes da decisão final, a Administração encontra-se obrigada a notificar os interessados, dar-lhes conhecimento do projeto de decisão e assegurar a possibilidade de se pronunciarem. Nessa fase, os interessados podem apresentar argumentos de facto e de direito, juntar documentos e requerer diligências adicionais que considerem pertinentes para a correta apreciação do caso (art. 121º/2 CPA). 

A relevância deste direito é também amplamente reconhecida ao nível europeu. O Tribunal de Justiça da União Europeia tem sublinhado a necessidade de garantir a audição do particular sempre que uma decisão administrativa seja suscetível de afetar negativamente a sua posição jurídica ou patrimonial. Para que o exercício do direito de defesa seja efetivo, deve ser facultado ao interessado acesso à informação relevante, incluindo o projeto de decisão desfavorável, bem como um prazo adequado para resposta (o CPA fixa, como regra, um prazo não inferior a 10 dias, como se verifica no artigo 122.º, n.º 1).

Apesar do seu carácter estruturante, a audiência prévia pode ser dispensada em situações excecionais previstas no artigo 124.º do CPA (como já referido anteriormente), as quais assentam, em geral, em razões imperiosas de interesse público ou de urgência incompatíveis com a demora inerente a esta formalidade. Entre esses casos incluem-se: (i) a existência de uma pronúncia prévia do interessado sobre as questões relevantes do procedimento, alínea e) do nº1 do artigo em questão; (ii) a adoção de uma decisão integralmente favorável, alínea f); (iii) situações de urgência desde que devidamente fundamentadas, alínea a) ; (iv) ou ainda cenários em que o número de interessados torne impraticável a audição individual, sendo então substituída por mecanismos como a consulta pública, alínea d). E, finalmente pode igualmente ocorrer adiamento quando haja impedimento justificado do interessado, desde que não lhe seja imputável. 

Importa salientar que a decisão de dispensar a audiência prévia deve ser devidamente fundamentada pelo órgão competente (como nos diz o nº2 do art. 124º CPA), constituindo essa fundamentação um requisito essencial da validade do ato administrativo. A crescente exigência de transparência na atuação pública reforça o dever de justificação nestes casos, sob pena de invalidade da decisão final.

Historicamente, a título de curiosidade, o direito de audiência prévia tem raízes nos procedimentos sancionatórios, onde se afirma o princípio de que ninguém pode ser condenado sem ser previamente ouvido. Este direito assume, aliás, natureza fundamental nesses contextos, encontrando respaldo nos artigos 32.º e 269.º, n.º 3 da Constituição

Análise do Processo nº01223/04: estaria dispensado o dever de audiência dos interessados?

Analisado, em pormenor, aquele que é o direito de audiência prévia, cumpre-nos agora, analisar o Processo nº 01223/04, no qual o Supremo TRibunal de Justiça (doravante STA), se pronunciou, a 22 de fevereiro de 2005, sobre o alcance da obrigação de audiência prévia, contribuindo para a densificação jurisprudencial deste instituto. A decisão foi proferida ainda sob a vigência do Código do Procedimento Administrativo de 1991, cujas disposições relevantes (artigos 100.º e seguintes) encontram correspondência, no regime atual, nos artigos 121.º e seguintes do CPA de 2015.

O litígio tem origem numa deliberação da Câmara Municipal da Amadora, datada de 19 de dezembro de 2001, através da qual foi determinada a realização de obras num imóvel pertencente à Recorrida. Posteriormente, em 25 de fevereiro de 2002, a proprietária foi formalmente notificada para proceder à execução das intervenções consideradas necessárias no prazo de 30 dias, sem que, em momento algum, lhe tivesse sido concedida a oportunidade de se pronunciar previamente sobre o teor da decisão. 

Perante esta atuação, a Recorrida interpôs recurso contencioso de anulação junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, que, por sentença de 7 de janeiro de 2004, julgou procedente o vício de forma decorrente da omissão da audiência prévia. Inconformada, a Câmara Municipal recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo, o qual veio a negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Para a compreensão do caso, relevam os seguintes factos dados como provados. 

Em primeiro lugar, no dia 10 de abril de 201, foi realizada uma vistoria ao imóvel,  descrevendo-se o edifício como uma construção antiga, executada com técnicas e materiais distintos dos atuais, exigindo especial cautela quanto à forma, urgência e materiais a utilizar em qualquer intervenção. Concluiu-se que qualquer obra deveria ser precedida de um estudo elaborado por uma equipa multidisciplinar, de modo a preservar as características originais e a traça arquitetónica do edifício. Mais ainda, o relatório assinalava ainda o mau estado de conservação do imóvel, identificando a necessidade de intervenções urgentes, nomeadamente ao nível da cobertura e do revestimento exterior, bem como a substituição de canalizações em chumbo, consideradas prejudiciais à saúde. Foi também recomendada a remoção imediata de um depósito de água sem condições de segurança e a reposição, em condições seguras, de elementos decorativos previamente retirados por representarem risco para terceiros.

Em segundo lugar, a 4 de maio de 2001, foi emitido um parecer técnico que reiterou o valor arquitetónico do imóvel, datado da década de 1920, sublinhando novamente a necessidade de um estudo especializado e admitindo, inclusive, a sua eventual classificação como imóvel de interesse municipal.

Finalmente, apesar destas conclusões anteriores, foi apenas no dia 25 de fevereiro de 2002, que  a Recorrida foi notificada para executar as obras, no prazo de 30 dias, sem que tivesse sido previamente ouvida quanto à deliberação da Câmara Municipal. 

    No recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, a Câmara Municipal (a Recorrente) sustentou, por um lado, a nulidade da sentença por alegada insuficiência e contradição na fundamentação de facto e, por outro, um erro de julgamento na interpretação dos artigos 100.º e 103.º do CPA de 1991. A análise incidiu essencialmente sobre este último argumento. A Recorrente defendeu que se encontravam preenchidos os pressupostos legais que permitiam dispensar a audiência prévia. Em concreto, invocou a existência de uma situação de urgência, fundada em razões de interesse público associadas a condições deficientes de segurança e salubridade do imóvel, nos termos do artigo 103.º, n.º 1, alínea a). Acrescentou ainda que a audiência seria inútil para a decisão final, ao abrigo do n.º 2 do mesmo artigo, por entender que a intervenção do interessado não teria qualquer impacto relevante no conteúdo do ato, o que implicaria a desvalorização da formalidade como não essencial.

    No entanto, em sentido oposto, a Recorrida contestou a alegada urgência, apontando incoerências entre essa invocação e os elementos constantes do processo. Desde logo, o relatório da vistoria exigia a realização prévia de um estudo técnico, o que, pela sua natureza, implicaria um período temporal significativo, incompatível com a ideia de intervenção imediata. Acresce que decorreram mais de nove meses entre a vistoria inicial e a notificação para execução das obras, o que fragiliza o argumento de urgência que existiria. Segundo a Recorrida, se a situação fosse efetivamente urgente, a demora evidenciaria uma atuação gravemente negligente por parte da autarquia. Acrescentou ainda que não obteve resposta a diversos pedidos de informação relativos a programas de apoio à reabilitação urbana, o que contraria a alegada preocupação com a celeridade do procedimento.

    Quanto à invocada inutilidade da audiência prévia, a Recorrida sustentou que a sua participação poderia ter influenciado o conteúdo da decisão, designadamente no que respeita à definição concreta das obras e aos prazos para a sua execução. Referiu igualmente que a deliberação não especificava de forma clara o que se entendia por “más condições de segurança ou salubridade”, nem indicava as normas jurídicas que fundamentavam cada uma das intervenções exigidas. Sublinhou ainda que, caso a decisão não tivesse sido anulada, sofreria um prejuízo significativo, uma vez que teria de suportar, sozinha, encargos financeiros muito elevados, para os quais não dispunha de meios.

Posto isto, No que respeita à alegada urgência, o STA considerou que a duração global do procedimento administrativo (superior a dois anos) era incompatível com a existência de uma situação verdadeiramente urgente. Além disso, o facto de a intervenção depender de um estudo técnico prévio afasta a ideia de inadiabilidade. O Tribunal destacou ainda o intervalo de mais de sete meses entre a vistoria e a deliberação da Câmara Municipal, concluindo que a urgência deve assentar em factos concretos, claros e objetivamente demonstráveis, o que não se verificava no caso.

Relativamente à alegada inutilidade da audiência prévia, o Tribunal entendeu que, estando em causa o exercício de poderes discricionários por parte da Administração, a intervenção da interessada poderia revelar-se relevante. Em particular, poderia influenciar aspetos como a definição das obras a realizar e os respetivos prazos. O STA sublinhou que a desvalorização do vício formal apenas é admissível quando seja absolutamente certo que a audiência não teria qualquer impacto na decisão — o que não se demonstrou. Assim, não existiam razões que justificassem limitar os efeitos invalidantes da omissão da audiência prévia, mantendo-se, por isso, a anulação do ato administrativo.

A omissão da fase prévia e as respetivas consequências jurídicas 

Analisado o Processo nº01223/04, cumpre-nos agora mencionar que o direito de  audiência prévia representa uma das mais significativas manifestações da tutela dos direitos dos particulares no âmbito do procedimento administrativo, traduzindo uma exigência diretamente ancorada na Constituição. A sua omissão é, em regra, qualificada como um vício de natureza formal que afeta a validade do ato praticado. De acordo com a orientação dominante na doutrina e na jurisprudência, tal vício conduz, em princípio, à anulabilidade do ato administrativo, posição esta defendida, entre outros, por Diogo Freitas do Amaral e Pedro Machete.

Todavia, nem toda a doutrina acompanha esta leitura. Alguns autores atribuem à audiência prévia um estatuto mais robusto, entendendo-a como expressão de um verdadeiro direito fundamental de participação dos cidadãos nos procedimentos que lhes dizem respeito. Nesta perspetiva, defendida por Sérvulo Correia e o Sr. Doutor Professor Vasco Pereira da Silva, a sua violação não deveria limitar-se a gerar anulabilidade, antes implicando a nulidade do ato, por se tratar de um direito subjetivo público com natureza equiparável aos direitos, liberdades e garantias.

Ainda assim, a posição prevalecente distingue consoante o tipo de procedimento em causa. Em termos gerais, a falta de audiência prévia determina a anulabilidade; porém, em matérias de natureza sancionatória, como nos processos disciplinares ou de contraordenação, a sua ausência é entendida como particularmente grave. Nestes casos, está em causa o núcleo essencial do direito de defesa, constitucionalmente protegido, o que justifica a qualificação do vício como gerador de nulidade, em estreita ligação com o princípio do contraditório.

No plano jurisprudencial, observa-se uma tendência para relativizar o alcance desta formalidade, tratando-a como um requisito essencial apenas em sentido mitigado. Assim, a sua preterição, embora constitua um vício, não conduz automaticamente à eliminação do ato. Impõe-se, antes, uma avaliação concreta da sua relevância, abrindo espaço à aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo. Este princípio, assente em razões de estabilidade das relações jurídicas e de eficiência processual, permite que o ato seja mantido sempre que se conclua que a falta de audiência não teve influência efetiva no conteúdo da decisão final.

Considerações finais

Tendo em conta o exposto anteriormente, a decisão proferida pelo STA  revela-se, em termos gerais, acertada e merece concordância. A possibilidade de os interessados intervirem no procedimento administrativo não é um mero formalismo, mas antes uma garantia essencial de proteção dos seus direitos e interesses, com consagração constitucional. O princípio da participação, previsto no artigo 12.º do CPA, desempenha precisamente essa função: permitir que a Administração fundamente melhor as suas decisões, tendo em conta os contributos dos particulares afetados. Neste contexto, qualquer limitação a esse direito deve assentar numa fundamentação particularmente rigorosa. Não é suficiente invocar razões vagas ou genéricas; deve-se exigir uma justificação consistente, baseada em circunstâncias concretas. Ora, no caso em análise, a atuação da Câmara Municipal não demonstra, de todo, essa consistência. A invocação de urgência não resiste a uma análise cuidada, sobretudo tendo em conta os intervalos temporais verificados ao longo do procedimento, que revelam falta de coerência e diligência na atuação administrativa.

Mais problemática ainda é a tentativa de desvalorizar a audiência prévia, tratando-a como irrelevante para o desfecho do procedimento. Tal entendimento desconsidera o papel central desta fase na formação da decisão administrativa. A audiência não é um ato dispensável à conveniência da Administração; é um mecanismo que permite ao interessado influenciar a decisão, contribuindo para uma solução mais equilibrada e fundamentada. Mesmo perante a necessidade de realização de obras, a autarquia estava vinculada ao cumprimento das formalidades legais, sob pena de comprometer a validade e legitimidade da sua atuação.

Num plano mais amplo, importa questionar a orientação que, em certas decisões jurisprudenciais, existe a tendência a atenuar as consequências da omissão da audiência prévia, admitindo a manutenção do ato com base no chamado princípio do aproveitamento. Embora compreensíveis as preocupações de eficiência e estabilidade, esta perspetiva pode conduzir a uma desvalorização indevida das garantias procedimentais. Uma abordagem mais exigente (que veja a violação deste direito como geradora de nulidade) assegura uma proteção mais efetiva dos particulares e reforça a responsabilidade da Administração no cumprimento das suas obrigações.

Em suma, importa reconhecer que a audiência dos interessados ocupa um lugar central no procedimento administrativo, sendo uma das manifestações mais relevantes do princípio da participação, embora não a esgote. É inegável a importância atribuída a este instituto, sendo desejável que futuras evoluções normativas aprofundem e aperfeiçoem os mecanismos de participação dos cidadãos.

Bibliografia

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CAUPERS, João; EIRÓ, Vera – Introdução ao Direito Administrativo, 12.ª edição, Âncora Editora, Lisboa, 2016

MACHETE, Pedro – A audiência dos interessados no Procedimento Administrativo, Universidade Católica Editora, 2ª Ed., 1996

PEREIRA DA SILVA, Vasco – Em busca do Ato Administrativo Perdido, Almedina, 1998

SÉRVULO CORREIA, O Direito à Informação e dos Direitos de Participação, Legislação, n.º 9/10, jan.-jun-94

FREITAS DO AMARAL, Diogo – Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4ª Edição, Almedina, 2020

Legislação consultada

Código do Procedimento Administrativo

Constituição da República Portuguesa

Acesso ao acórdã em análise: https://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/35f39dc41e7f0cd480256fd30050a546?OpenDocument 

Trabalho realizado por Matilde Lopes da subturma 11, 2TB