Análise do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), proc. 00463/16.2Bevis de 21/12/2018 – a falta de fundamentação do ato
Enquadramento do
caso
Confirma
que a falta ou insuficiência da fundamentação vicia o ato administrativo,
tornando-o anulável nos termos do art. 163º/1, CPA. O IFAP recorreu de uma decisão
do processo que impugnou o ato do Presidente do seu Conselho Diretivo: A Freguesia
Q propôs uma ação administrativa de impugnação do ato praticado, de
22/07/2016, correspondente à Decisão final proferida no procedimento
2022/2016/PRV/DEV, contra o Instituto de Financiamento da Agricultura e
Pescas - IFAP I.P., pedindo que o ato seja anulado por estar viciado por de
falta de fundamentação e falta de audiência do interessado; violar, de forma
grosseira, os princípios da proporcionalidade, adequação, justiça e boa-fé,
consagrados nos artigos 266º/2 da CRP, 7º, 8º e 10º do CPA.. O TCAN julgou que
a fundamentação exigida não implica que sejam feitos longos desenvolvimentos,
mas sim que haja clareza suficiente para que o “destinatário normal” compreenda
o percurso lógico e as razões determinantes da decisão. Concluiu que, no caso,
a decisão final do IFAP repetiu o teor da proposta inicial e ignorou pontos
trazidos pelo interessado na audiência prévia (notadamente a alegação de
pagamento a uma conta bancária incorreta), pelo que careceu de fundamentação
adequada. O ato, por isso, ostentou vício de forma, tornando-se anulável. O
Tribunal negou provimento ao recurso do IFAP, recusando a pretensão de
aproveitar o ato sem a fundamentação pedida.
Matéria de facto
O
processo resulta de um Pedido de Apoio requerido à Autoridade de Gestão da
PRODER pela Freguesia, que assinou o contrato de financiamento nº 02021456/0 - contrato-programa
– com o IPAF para a valorização da zona rural (em 2012-13) e iniciou o
pagamento de adiantamentos. Após controlo administrativo, verificaram-se
diferenças de custos elegíveis não justificados, concluindo-se que havia verbas
indevidamente pagas (12.666,27€). Com isto, procedeu-se à instauração do
processo de reembolso (MP 52671/02.3.1IFAPG/2016/07). O IFAP concedeu audiência
prévia (art. 121.º do CPA) informando o interessado do conteúdo
provável da decisão (reduzir a verba, com exigência de devolução), e solicitou
esclarecimento. A Freguesia compareceu, mas limitou-se a invocar apenas o erro
de conta bancária no pagamento (já justificado) como suposto único incidente,
sem discutir as restantes irregularidades identificadas (falta de faturas
comprovativas, omissão de avisos, etc.).
Na decisão final (22-07-2016) o IFAP modificou unilateralmente o contrato e exigiu a devolução dos 12.666,27€, com prazos e condições. O documento sumarizou as irregularidades já conhecidas (n.º 1 da sentença), não enfrentando diretamente as alegações feitas pela ré. Inconformada, a Freguesia impugnou o ato, alegando essencialmente falta de motivação e nulidade do procedimento. O Tribunal Administrativo de Coimbra entendeu que havia “negação de audiência” substancial e que a fundamentação do ato não fora suficiente, anulando a decisão do C. D. O IFAP recorreu, sustentando que a sentença errara ao declarar nula a decisão final pela suposta falta de fundamentação, uma vez que os factos eram claros e invocados.
Problema jurídico
em causa
A
principal questão jurídica é a de saber se o ato administrativo (decisão final
do IFAP) padeceu do vício de falta de fundamentação ou insuficiência de
fundamentação, tal como invocado pela Freguesia. Em linguagem processual,
trata-se de saber se o erro no processamento – em especial a amplitude da
audiência e a motivação do ato – comprometeu a validade do ato.
O
dever de fundamentação consiste “na explicitação das razões (de facto e de
direito) que levaram o autor à prática da decisão administrativa (ato
administrativo) e a dotá-lo de certo conteúdo”. Previsto no art. 268º/3, CRP, e
no art. 152º, CPA, ele é um meio de efetivação da responsabilidade da
Administração. Daí ter como requisito “ser expressa, através de sucinta
exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão”, como entende o
153º, CPA e a própria Constituição: a fundamentação deve ser expressa para que se
possam compreender as razões que motivaram o autor de certa decisão a tomá-la.
Como refere o Professor Diogo Freitas do Amaral, a Constituição “transformou a
fundamentação numa garantia essencial da posição jurídica do particular perante
a Administração”, impedindo decisões arbitrárias ou obscuras. O professor Pedro
Costa Gonçalves, na mesma linha, sublinha que a Constituição exige uma
fundamentação “expressa, clara e contextualizada”, que revele os fundamentos
concretos da decisão. Assim, a fundamentação é parte integrante do conteúdo
mínimo constitucional do direito à boa administração, ainda que este não esteja
expressamente consagrado enquanto tal na CRP.
Outra questão a tratar é a de aferir se foi obedecido o direito dos interessados em intervir na tomada de decisão e se foram efetivamente consideradas as suas posições. Decorre do art. 121º, CPA que “(…) os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.” “Constitui uma fase do procedimento administrativo que consiste na participação e auscultação dos interessados na formação das decisões ou deliberações que lhes digam respeito. Resulta, designadamente, das normas constitucionais dos artigos 9.º (participação democrática dos cidadãos) e 267.º da CRP”[1].
A decisão do TCAN
O
TCAN confirma a sentença: “A DECISÃO FINAL surge, assim, aos
olhos do homem médio como inopinada, sem quaisquer fundamentos, injusta e
desnecessária. Padece, assim, como se disse na petição, do vício de falta de fundamentação”.
Nota que, embora a audiência prévia fosse limitada, o ato final “copia”
essencialmente as conclusões da proposta inicial, deixando de responder a questões
suscitadas na audiência. Neste sentido, o Tribunal observa: “O cumprimento
deste dever de ouvir o interessado antes de ser tomada a decisão administrativa
definitiva, deve consubstanciar uma audição efetiva, e não o cumprimento de
mera formalidade balofa e inconsequente. Por isso mesmo a lei exige que, quando
no desenho de audiência escrita, seja concedido ao interessado prazo não
inferior a dez dias para se pronunciar, lhe sejam fornecidos todos os elementos
necessários, de facto e de direito, para conhecer os aspetos relevantes para a
decisão (...)”[2].
Com efeito, o IFAP informou do sentido provável da decisão e chamou de facto a
Freguesia a pronunciar-se, mas o despacho final não enfrenta conteúdo da
audiência. Isto torna a motivação deficiente.
No campo da fundamentação
o TCAN recorre à jurisprudência e recorda que se trata de um conceito
“relativo” que varia consoante o ato e as circunstâncias: “deve ser
apreciada em função das circunstâncias do caso, nomeadamente do tipo de ato em
causa, devendo a mesma evidenciar, de forma clara e inequívoca, o iter lógico e
valorativo seguido pela autoridade que o proferiu, tudo de molde a que o
interessado (colocado na posição de um destinatário normal), podendo apreender
os respetivos fundamentos, possa depois conformar-se com a respetiva estatuição
ou decidir-se pelo seu afrontamento.[3]”
Ainda assim, deve ser clara, congruente e suficiente para expor a
sequência de raciocínio seguido pelo decisor. Embora não seja necessária, por
assim dizer, uma quantidade grande de palavras, a fundamentação só se considera
suficiente “quando o seu destinatário demonstra bem ter compreendido os motivos
determinantes daquele, dos quais se limita a discordar, isto é, a fundamentação
(só) é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do
itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a
decisão, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou
contenciosos de impugnação” – como consta no sumário do acórdão e causa. Resumindo,
nada invalida atos sucintos, mas faltam-lhes eficácia se o recetor não é capaz
de compreender por que razão o ato foi praticado.
Não
tendo este dever sido respeitado – ou seja, tendo a decisão final
indevidamente omitido elementos materialmente relevantes –, conclui-se que o
ato padece por falta de forma. O Tribunal Central reforça que a falta de
fundamentação num ato que o deve ser torna-o ilegal por falta de forma e,
portanto, anulável nos termos do art. 163º/1, CPA. No entanto, autores como
Gomes Canotilho e Vital Moreira, defendem que o dever de fundamentar os atos espelha
um direito fundamental dos cidadãos e que, por essa razão, o ato que careça de
fundamentação é nulo, nos termos do artº 161/2, d), CPA.
Por
estas razões, o TCAN decide (autoridades a quo e a quo contrariadas) pela
improcedência do recurso do IFAP. As conclusões do recorrente, sustentando
invalidade do juízo de insuficiência motivacional, são rejeitadas: o
despacho impugnado permanece anulado.
Conclusão
O Ac. do Tribunal Central Administrativo Norte reforça a
imperatividade jurídica do dever de fundamentação enquanto dever do emissor da
decisão do ato e direito constitucionalmente garantido. Ademais, conclui que
tomar decisões que restrinjam direitos ou exijam obrigações deve ser também um
exercício de confronto com as objeções dos interessados: o direito de audiência
prévia previsto no 121º, CPA tem de ser obedecido; as questões suscitadas têm
de ser devidamente consideradas, devendo ser documentadas quais foram aceites
ou rejeitadas e apresentadas as respetivas bases legais.
Bibliografia
Costa Gonçalves, Pedro, «Manual de Direito Administrativo», vol. I e II, Almedina, Coimbra, 2019.
Freitas do Amaral,
Diogo, «Curso de Direito Administrativo», volume
I e II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018.
Vieira de Andrade, José
Carlos, «Lições de Direito Administrativo», Imprensa da Universidade
de Coimbra, 2017.
[1] Diário da República
[2] Ac. Tribunal Central
Administrativo Norte de 08/03/2012, proferido no Proc. 01154/03
[3] Acórdão de 30 de outubro de 2001.
Apêndice de 2003-10-23, de 23 de outubro
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