ANÁLISE DO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Processo n.º 2305/15.7BELSB

 ANÁLISE DO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

Processo n.º 2305/15.7BELSB

TRABALHO REALIZADO POR:

Margarida Silva Pereira de Oliveira Gonçalves

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I.                   Enquadramento e síntese do caso

O acórdão em análise, do Supremo Tribunal Administrativo (processo n.º 2305/15.7BELSB, de 11/05/2023) trata de um litígio que opõe um docente – o autor – e a Universidade de Coimbra – a entidade demandada.

O caso centra-se no princípio da imparcialidade, princípio este que se encontra consagrado no artigo 9º do Código de Procedimento Administrativo (CPA), enquanto corolário do princípio mais amplo da juridicidade que rege a atuação administrativa. O princípio da imparcialidade assume relevância acrescida em contextos de elevada discricionariedade técnica (como por exemplo, quando se trata de concursos universitários) e ainda quando estamos perante avaliação de mérito científico e curricular.

Importa ainda enquadrar o caso num plano mais amplo, na medida em que o princípio da juridicidade (titulado nos artigos 3º CPA e 266º/2 CRP) exige precisamente uma atuação por parte da administração que seja objetiva, isenta e equidistante.

Fazendo um resumo da situação factual essencial do caso, este tem como pano de fundo procedimento concursal académico para recrutamento de docentes universitários, que é constituído por um júri responsável pela avaliação dos candidatos. O elemento crítico descoberto foi a existência de uma relação académica prévia relevante entre um membro do júri e uma das candidatas, que incluía a coautoria de trabalhos científicos, participação conjunta em projetos de investigação e ainda colaboração prolongada no tempo.

Perante isto, a questão central controvertida seria perceber se a relação configura, uma violação do princípio da imparcialidade ou se se trata apenas de uma situação no meio académico, sem aparente impacto na tomada de decisão por parte do docente. Sendo que o problema jurídico subjacente será efetuar uma distinção entre mera relação profissional típica vs. situação suscetível de gerar parcialidade ou aparência de favorecimento.

 

II.                 Argumentos apresentados pelas partes envolvidas

 

Como argumento de defesa, o autor (ou seja, o docente) afirma uma alegação de falta de imparcialidade do júri, com base na proximidade académica relevante entre jurado e candidata. Assim defende que tal relação pode comprometer a objetividade da avaliação e que gera suspeição legítima quanto à decisão tomada. Invoca ainda, adicionalmente, que existe uma violação do princípio da igualdade por alegada desvalorização do seu currículo face a candidatos com perfil semelhante.

Por oposição, a entidade demandada (a Universidade), contesta a existência de parcialidade, defendendo que relações académicas são bastante comuns e inevitáveis no meio universitário. Para além disto, não existe uma prova efetiva do favorecimento em questão.

Relativamente à igualdade, a universidade afirma que a avaliação curricular se insere naquela que é a margem de apreciação técnica do júri, não bastando alegar similitude de currículos.

A Universidade de Coimbra procurou igualmente sustentar a validade do procedimento com base no princípio do aproveitamento do ato administrativo, defendendo que, ainda que se admitisse a existência de uma irregularidade na constituição do júri, tal vício não teria tido influência determinante no resultado do concurso.

Para além disto, a entidade demandada invoca ainda princípios adicionais, entre os quais se encontram os princípios da boa-fé, proporcionalidade e ainda da proteção da confiança. Assim tinha como objetivo sublinhar os efeitos potencialmente gravosos da anulação para o próprio procedimento, designadamente para aqueles candidatos que já estariam providos e ainda para o interesse público subjacente ao regular funcionamento do ensino superior.

Assim, a Universidade argumenta defendendo que a anulação do concurso seria nada mais que uma solução excessiva e desproporcional face à natureza da eventual irregularidade.

 

III.               Questões jurídicas apresentadas pelo tribunal

 

Perante o apresentado, o Supremo Tribunal Administrativo (STA) foi chamado a pronunciar-se sobre a relevância jurídica da possível violação do dever de imparcialidade na composição de júris de concursos públicos.

Assim, é importante determinar que o alcance do princípio da imparcialidade inclui não só a imparcialidade efetiva, mas também a aparência da imparcialidade.

A decisão insere-se num quadro mais amplo de reforço das exigências de juridicidade da atuação administrativa, entendida não apenas como conformidade formal à lei, mas como respeito por um conjunto de princípios estruturantes — entre os quais se destaca a imparcialidade — que condicionam e limitam o exercício de poderes, incluindo os de natureza discricionária, conforme resulta da evolução doutrinária e normativa do Direito Administrativo.

Deste modo, o caso apresenta uma tensão estrutural entre dois polos. Por um lado, a garantia da legalidade e imparcialidade procedimental, e por outro a estabilidade dos atos administrativos e proteção dos interesses consolidados. Assim, estamos perante um problema típico do contencioso administrativo moderno, com a seguinte questão: até que ponto uma irregularidade deve conduzir à anulação?

Assim, o acórdão contribui para a densificação do princípio da imparcialidade em contexto académicos e para a definição dos limites das relações profissionais admissíveis. Ilustrando ainda o papel dos tribunais no controlo da juridicidade e a articulação entre princípios, nomeadamente os da imparcialidade, igualdade, proporcionalidade e confiança.

 

IV.               Análise das principais questões de direito

 

1.      Princípio da Imparcialidade

Fazendo um enquadramento normativo, o princípio da imparcialidade encontra-se disposto no artigo 266º/2 da Constituição da República Portuguesa (CRP); no artigo 9º do Código de Procedimento Administrativo (CPA); e ainda no artigo 41º/1 da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

Com base neste princípio, a Administração deve atuar com base em critérios exclusivamente objetivos, orientados nada mais do que para a prossecução do interesse público. Assim, exclui-se qualquer interferência de interesses pessoais, institucionais ou relacionais alheios à própria função administrativa. Isto integra a ideia de que a decisão deve ser materialmente imparcial e exteriormente percecionada como tal (dimensão da aparência de imparcialidade).

Este princípio apresenta uma importante projeção no procedimento administrativo, impondo a adoção de mecanismos preventivos, entre os quais se encontram os impedimentos (artigos 69º e seguintes do CPA) e ainda as suspeições (artigos 73º e seguintes do CPA). Assim, estes mecanismos funcionam como garantias estruturais da isenção decisória.

Apliquemos agora o princípio da imparcialidade ao caso em questão. A existência de relações académicas relevantes (nomeadamente coautoria, projetos comuns, colaboração prolongada, etc.) entre um membro do júri e a candidata pode comprometer a objetividade da decisão ou, no mínimo, gerar uma dúvida legítima quando a neutralidade do próprio júri.

No contexto como o do caso, o académico, onde existe uma elevada margem de apreciação técnica, o princípio da imparcialidade assume um papel reforçado como limite jurídico à discricionariedade.

 

2.      Princípio da Legalidade (ou juridicidade)

O princípio da legalidade encontra-se exposto nos artigos 266º/2 CRP e no artigo 3º do CPA, e tem vindo a sofrer uma evolução conceptual relevante. Com base na doutrina, a legalidade deixou de ser entendida apenas como submissão à lei formal, passando a traduzir-se uma subordinação à ordem jurídica global – juridicidade. Assim, passa a incluir normas legais, princípios jurídicos e o próprio direito constitucional, europeu e internacional.

Tendo por base este princípio, a Administração só pode atuar com fundamento jurídico (reserva de lei) e sem contrariar o direito vigente (preferência de lei). A atuação administrativa é, portanto, funcionalmente vinculada ao direito, mesmo quando envolve escolhas.

Para o caso concreto, é importante efetuar a distinção entre controlo de legalidade e controlo de mérito. O primeiro, verifica a conformidade do ato com normas e princípios jurídicos, sendo plenamente sindicável pelos tribunais. Já o controlo de mérito incide sobre a própria oportunidade, convivência ou justiça da decisão em questão.

Posto isto, a eventual violação do dever de imparcialidade configura uma questão de legalidade, e não de mérito. Sendo que a alegada falta de fundamentação poderia igualmente traduzir um vício de legalidade. Contudo, o tribunal entendeu que tal vício não é verificado, e como tal, é afastada a invalidade do ato.

3.      Princípio da Igualdade

O princípio da legalidade, espelhado no artigo 6º do CPA, proíbe que seja exercido um tratamento desigual em situações equivalentes, e um tratamento igual em situações que são manifestamente distintas, impondo uma igualdade material, e não meramente formal. Assim, é importante as seguintes dimensões doutrinárias: igualdade perante a lei, através da lei e ainda na aplicação da lei.

No contexto dos concursos públicos, a administração deve assegurar critérios uniformes de avaliação e ausência de favorecimento ou discriminação. Contudo, a avaliação de mérito envolve sempre uma componente técnica e valorativa, que é dificilmente redutível a automatismos.

Aplicando isto ao caso concreto, a alegação de que existiam currículos semelhantes não foi suficiente. Posto isto, o tribunal reconheceu que a avaliação científica comporta discricionariedade técnica e não bastaria demonstrar proximidade curricular para provar que estaríamos perante uma violação do princípio da igualdade.

 

4.      Princípio da Boa-fé

Este quarto princípio encontra-se nos artigos 266º da CRP e no artigo 10º do CPA e regula a relação entre a Administração e os particulares, impondo comportamentos leais e respeito por expectativas legítimas.

Dentro do princípio da Boa-fé existem dois subprincípios relevantes. Primeiramente, o princípio da tutela da confiança, que consiste na proteção de expectativas juridicamente fundadas dos particulares. Por outro lado, o princípio da materialidade subjacente, que impede atuações formalistas ou abusivas por parte da administração.

Este princípio é no caso invocado pela Administração. Esta tem como objetivo sustentar que a anulação do concurso afetaria injustificadamente os candidatos já selecionados e ainda que haveria a quebra de confiança nas decisões administrativas.

 

5.      Princípio da Proporcionalidade

Relativamente a este princípio, presente nos artigos 266º/2 da CRP e ainda 7º do CPA, é importante dizer que a atuação administrativa deve ser adequada (ou seja, idónea para o fim), necessária (sem alternativas menos gravosas) e ainda proporcional em sentido estrito (equilíbrio entre custos e benefícios).

No caso, a eventual anulação do procedimento teria um impacto significativo na posição jurídica dos candidatos já providos e poderia vir a relevar-se excessiva face ao vício que havia sido invocado. Surge assim a articulação com o princípio do aproveitamento do ato administrativo.

 

6.      Princípio da Fundamentação dos Atos Administrativos

Segundo este princípio (art. 268º/3 CRP), a Administração deve explicitar os motivos de facto e os fundamentos de direito, tendo especial relevância em atos discricionários.

A fundamentação apresenta variadas funções, entre as quais se encontram permitir o controlo jurisdicional, garantir a transparência e racionalidade decisória e ainda proteger os particulares.

Perante isto, a violação deste princípio apresenta consequências, entre as quais a anulabilidade ou, em casos mais graves, a nulidade dos atos.

No caso concreto, fui alegada a falta de fundamentação. Não obstante, o tribunal considerou que o dever havia sido cumprido.

 

7.      Direito de Audiência dos interessados

Ao abrigo do artigo 117º do CPA, existe um direito de participação procedimental e a possibilidade dos interessados se pronunciarem da decisão administrativa. Assim, este princípio tem como principal função o reforço da legitimidade e correção da decisão administrativa e ainda ser instrumento de concretização do princípio da boa administração.

Apesar de, no caso, ter sido alegada a violação deste princípio, o tribunal entendeu não ter havido qualquer preterição desse direito.

 

V.                 Síntese estrutural das questões jurídicas

O caso articula vários princípios fundamentais da atividade administrativa, abordados anteriormente.

Contudo, o problema jurídico essencial prende-se em saber se a composição do júri compromete a imparcialidade e, consequentemente, a validade do procedimento.

Assim, estamos perante alguma tensão subjacente. Primeiramente entre a legalidade vs. estabilidade dos atos normativos. E ainda entre o controlo jurisdicional vs. discricionariedade técnica.

 

VI.               Conclusão e opinião pessoal

O caso está assente no regime dos artigos 69º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, e é pelo artigo 73º/1 que é imposto escusa sempre que existam dúvidas razoáveis sobre a imparcialidade.

Não é necessário que haja prova de favorecimento efetivo, bastando que estejamos perante aparência de parcialidade. Posto isto, é possível enquadrar a relação académica entre o jurado e a candidata nesse mesmo risco.

Relativamente à violação do princípio da imparcialidade, o Supremo Tribunal Administrativo confirma a decisão anterior, considerando que a composição do júri compromete a neutralidade que é exigida. Assim, reafirma que a imparcialidade inclui também a perceção externa da isenção.

De seguida, é afastada a invocação do artigo 163º do CPA, sendo o vício considerado grave e invalidante, não sendo possível qualificá-lo como mera irregularidade. Mantém-se, assim, o efeito anulatório do ato. Para além disto, o tribunal afasta a ideia de que o mérito da decisão possa sanar vícios, assim, a legalidade procedimental prevalece sobre o resultado final.

O caso levanta uma tensão relevante entre a realidade do meio académico, onde colaborações são frequentes, e a exigência jurídica de imparcialidade.

Embora seja possível defender alguma flexibilidade, a posição mais sólida será a de que o critério de dúvida razoável sobre a imparcialidade deve ser exigente e que não está apenas em causa evitar favorecimentos, mas também garantir a tão necessária confiança e transparência.

Neste sentido, a decisão do Supremo Tribunal Administrativo é adequada ao valorizar a regularidade do procedimento e ainda recusar que o mérito da decisão compense vícios de imparcialidade.

Para concluir, o presente caso demonstra que a observância rigorosa do princípio da imparcialidade constitui um pressuposto indispensável da validade da atuação administrativa, não podendo ser relativizada em nome de considerações de mérito ou conveniência.

 

BIGLIOGRAFIA:

·         Caetano, Marcello; Manual de Direito Administrativo, volume I.

·         Freitas do Amaral, Diogo; Curso de Direito Administrativo – Vol. I e II; 3ªedição; editora Almedina; ano 2016.

·         Pereira da Silva, Vasco; Em Busca do Ato Administrativo Perdido – Almedina.

·         Pereira da Silva, Vasco; O Contencioso Administrativo – Almedina.

·         Rebelo de Sousa, Marcelo; Direito Administrativo Geral, Tomo I.

·         Costa Gonçalves, Pedro; Direito Administrativo, Vol. I; Almedina.

·         Otero, Paulo; Legalidade e Administração Pública; Almedina.

 

Margarida Gonçalves, PB13 – 71096.