Análise do Acordão 8011/24.4BELSB

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul 8011/24.4BELSB

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Síntese do acórdão em análise:

O acórdão em causa diz respeito a um recurso interposto por um requerente, este residente no brasil, contra uma decisão do Tribunal Administrativo de Lisboa que indeferiu liminarmente o seu pedido de intimação urgente dirigido ao Instituto dos Registos e Notariado, para que proferissem decisão no seu processo de aquisição da cidadania portuguesa, com carácter de prioridade, face ao risco iminente de dano irreparável que o mesmo alega existir.

O requerente justifica a pretensão com base na ameaça ao Exercício do seu direito fundamental à nacionalidade e à saúde, alegando ainda, que o atraso não tramitação do processo administrativo poderia comprometer de forma irreversível o seu direito à cidadania e a cuidados médicos essenciais, dado que sofre de uma patologia crónica de enxaquecas graves, com necessidade de uma cirurgia inovadora que poderia evitar consequências gravosas

A sentença proferida pelo Tribunal de Lisboa, à qual o requerente recorreu, indeferiu liminarmente o pedido de proteção urgente, justificando que as alegações apresentadas eram insuficientes para demonstrar a existência de uma ameaça de lesão irreversível de direitos ou garantias fundamentais, uma vez que não residia e Portugal e o direito à saúde, na sua dimensão de garantia fundamental, não era equiparável ao constitucionalmente previsto, nem o direito à nacionalidade, por si só, justificava a procedência de tal medida excecional.

O recorrente contestou essa decisão, sustentando que a sua situação de saúde e o risco iminente de perda de acesso a cuidados médicos essenciais justificavam a utilização do procedimento de intimação com carácter de urgência, já que este é destinado a proteger direitos que estão a ser ou podem ser gravemente afetados, caso não se proceda de forma célere. Argumentou ainda que a administração pública, nomeadamente o IRN, violava reiteradamente prazos legais, o que agravava a sua situação, e que o atraso na decisão poderia impedir o exercício do direito à cidadania portuguesa, cuja aquisição estaria dependente de uma ligação efetiva a Portugal, alegadamente demonstrada pelo facto de ser descendente de judeus portugueses.

O Ministério Público, por seu lado, recomendou a improcedência do recurso, considerando que a sentença do tribunal de Lisboa analisou corretamente os critérios do procedimento de intimação, concluindo que o requerente não conseguiu demonstrar a existência de uma ameaça de lesão irreversível que justificasse uma medida de proteção urgente, uma vez que a mera demora processual relativamente ao pedido de nacionalidade não constitui, por si só, uma situação de gravidade tal que exija a providência célere naquela fase inicial do procedimento.

O Tribunal Central Administrativo Sul, ao apreciar o recurso, negou-lhe provimento, reafirmando que, de acordo com a jurisprudência consolidada, o procedimento de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias é uma medida excecional, que requer, como requisitos imprescindíveis, a demonstração de que a necessidade urgente de uma decisão se deve à possibilidade de uma lesão irreversível na esfera do requerente, o que, no caso concreto, não ficou demonstrado. Ressaltou-se ainda que a ausência de decisão tempestiva na tramitação de um pedido de nacionalidade não configura, por si só, uma ameaça que justifique a utilização daquele procedimento especial, especialmente por o requerente não residir em Portugal, nem ter demonstrado que estaria numa situação de risco grave, iminente e irreversível que o impedisse de exercer o seu direito à cidadania na via normal.

O acórdão conclui que a sentença recorrida deve ser mantida, pelo que se confirma a sua improcedência, negando-se provimento ao recurso. Ficaram, ainda, devidos conformes os procedimentos internos quanto às custas, uma vez que não há previsão de condenação em custas na ausência de condenação principal na ação.

Em suma, o acórdão reforça a jurisprudência no sentido de que o procedimento de intimação para proteção de direitos deve ser utilizado com reserva, tendo como pressuposto a demonstração clara de que a demora na decisão representa uma ameaça de lesão grave, futura e irreparável na esfera do requerente, condição que, no presente caso, não foi considerada preenchida.

Análise do acórdão:

O Tribunal Administrativo de Lisboa indeferiu liminarmente o pedido de intimação para proteção de direitos fundamentais, por considerar que não estavam preenchidos os pressupostos legais do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), nomeadamente a demonstração de uma ameaça efetiva e iminente de lesão grave e irreversível. O Tribunal Central Administrativo Sul confirmou esta decisão, reforçando que o procedimento de intimação é uma providência excecional e que a mera demora na decisão administrativa, por si só, não justificaria a sua aplicação.

Desde logo, o ponto de partida deve ser o princípio da legalidade administrativa, previsto no artigo 3.º do CPA e no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, que impõe à administração pública o dever de agir nos termos da lei e do Direito. Este princípio tem uma aplicação direta nos procedimentos administrativos de aquisição de nacionalidade, uma vez que estes não consubstanciam poderes discricionários da Administração, mas sim atos vinculados, em que a Administração deve verificar objetivamente o preenchimento dos requisitos legais previstos na Lei da Nacionalidade.

Em casos como o presente, a Administração está obrigada a decidir em prazo razoável, conforme decorre do artigo 128.º do CPA, que consagra o dever de decisão, e do artigo 20.º da CRP, que impõe uma tutela jurisdicional efetiva. Se a Administração não decide nos prazos legais, ou em prazos razoáveis, quando não existam prazos fixos, incorre em omissão administrativa ilegal. No caso vertente, o requerente alegava que o IRN vinha sistematicamente ultrapassando os prazos sem qualquer justificação ou decisão formal, o que, a verificar-se, configura uma violação grave das obrigações administrativas e do dever de boa administração.

Este último princípio, consagrado no artigo 5.º do CPA, obriga a Administração a agir de forma eficiente, célere, prudente e orientada à prossecução do interesse público, mas também ao respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, conforme reforça o artigo 4.º do CPA. O procedimento administrativo, como destaca a doutrina, não se destina apenas à satisfação do interesse público de forma abstrata, mas à concretização de direitos dos cidadãos. O seu bom funcionamento é, assim, uma condição essencial para a realização do Estado de Direito Democrático.

O princípio da boa administração adquire particular relevo quando o procedimento administrativo em causa se relaciona com direitos fundamentais, como é o caso do direito à saúde previsto no artigo 64.º da CRP e do direito à nacionalidade, cuja função simbólica e funcional é reconhecida no quadro constitucional e no direito internacional. Ainda que o tribunal tenha entendido que o direito à nacionalidade, por si só, não justifica a providência urgente, este entendimento pode ser criticado por desconsiderar o carácter estrutural deste direito, especialmente para descendentes de judeus expulsos de Portugal, cuja reparação histórica é juridicamente reconhecida.

Mais ainda, ao ignorar os fundamentos médicos invocados pelo requerente, o tribunal limitou-se a uma leitura formal dos pressupostos legais do artigo 109.º do CPTA, não considerando a necessidade de uma ponderação substancial dos valores constitucionais em causa, como exige o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 7.º do CPA. Este princípio impõe à Administração e aos tribunais o dever de avaliar se a limitação de direitos ou a omissão de atuação se justifica face ao fim visado, se existem meios alternativos menos gravosos e se a decisão ou omissão, é equilibrada face ao interesse público e aos direitos dos particulares.

No caso em análise, a invocação de uma condição clínica grave, conjugada com a dependência da obtenção da nacionalidade para aceder a cuidados médicos em Portugal, deveria ter conduzido, no mínimo, a uma apreciação mais aprofundada dos factos clínicos e do nexo entre a omissão administrativa e o risco de dano irreversível. A jurisprudência deve evitar uma visão meramente procedimental e adotar uma abordagem material, como exige a efetividade da tutela jurisdicional em matéria de direitos fundamentais.

Além disso, deve ter-se em conta que a aquisição da nacionalidade não é um ato discricionário, mas um ato administrativo vinculado, como a doutrina portuguesa claramente reconhece. Assim, o IRN não tem liberdade para adiar indefinidamente a decisão, especialmente quando o requerente já tenha apresentado os elementos necessários e preenchido os requisitos legais. A ausência de decisão em tempo útil configura, por isso, uma violação objetiva do dever legal de atuação, o que poderia fundamentar não só uma providência, como também a responsabilidade civil da Administração nos termos dos artigos 22.º da CRP e 7.º e seguintes do regime da responsabilidade civil extra-contratual do estado e demais entidades públicas (RCEEP).

Apesar disso, o tribunal entendeu que o atraso não era suficiente para configurar uma ameaça grave e irreparável. Esta posição negligencia o facto de que a demora administrativa, especialmente em procedimentos com impacto na saúde, pode produzir efeitos irreversíveis, mesmo sem uma lesão consumada. A tutela preventiva dos direitos, como sublinha o CPTA no seu regime de providências cautelares e de intimação, visa precisamente evitar danos futuros que não possam ser reparados por indemnização.

Do ponto de vista do controlo jurisdicional da atuação administrativa, a atuação do tribunal também merece crítica. O procedimento de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto nos artigos 109.º e seguintes do CPTA, visa garantir uma reação célere contra omissões ou comportamentos administrativos que comprometam o gozo efetivo de direitos fundamentais. Ao recusar liminarmente este pedido sem uma mínima instrução probatória nomeadamente sobre a condição clínica do requerente e os prazos legais violados, o tribunal comprometeu a função garantística deste mecanismo e colocou o formalismo processual acima da substância do direito em causa.

Assim, o acórdão em análise reflete uma jurisprudência que, embora juridicamente coerente nos seus pressupostos formais, revela uma incapacidade de aplicar os princípios materiais do procedimento administrativo de forma adequada à complexidade do caso. O procedimento administrativo não pode ser entendido apenas como um conjunto de formalidades legais, ele é o meio jurídico através do qual a administração deve concretizar o interesse público e realizar os direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos dos particulares. A sua ineficácia ou a sua paralisação injustificada não são meras falhas técnicas, mas violações jurídicas com implicações constitucionais.

Conclusão:

O acórdão em análise reflete uma posição jurisprudencial cautelosa e formalista relativamente ao uso do procedimento de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, reafirmando o seu carácter excecional e a exigência de demonstração de um risco concreto, grave e irreversível de lesão de direitos fundamentais.

Contudo, à luz de uma leitura substancial do Direito Administrativo e dos princípios que regem o procedimento administrativo, nomeadamente os da legalidade, boa administração, proporcionalidade, tutela efetiva dos direitos e respeito pelos direitos dos particulares, a atuação da administração, bem como a resposta judicial subsequente, suscita fundadas reservas.

O requerente invocava uma omissão administrativa continuada e não justificada por parte do Instituto dos Registos e Notariado, numa matéria de competência vinculada, com impacto direto no seu direito à nacionalidade e, indiretamente, no acesso a cuidados de saúde urgentes. A ausência de decisão em tempo útil, numa situação em que os prazos legais parecem ter sido ultrapassados sem explicação válida, representa uma violação objetiva do dever de decisão consagrado no artigo 128.º do CPA, e constitui indício de má administração à luz do princípio da boa administração.

Adicionalmente, a inércia da administração perante uma situação que envolve alegadamente risco clínico e impacto em direitos fundamentais não pode ser tratada como uma mera demora procedimental. Antes exige uma análise judicial cuidadosa, proporcional e sensível ao conteúdo material dos direitos em causa. Ao recusar liminarmente o pedido de intimação urgente, o tribunal limitou-se a uma interpretação estrita dos requisitos processuais, descurando a função protetora do próprio procedimento administrativo e a dimensão substancial dos deveres da administração pública.

Este caso evidencia, assim, a necessidade de reforçar a exigência de atuação célere, eficaz e responsável por parte da Administração, particularmente em matérias de competência vinculada com implicações em direitos fundamentais. Igualmente, destaca a importância de um controlo jurisdicional atento não apenas à formalidade dos procedimentos, mas à sua função essencial de proteção dos cidadãos perante a inércia administrativa.

O procedimento administrativo deve ser compreendido como um instrumento de concretização de direitos e não como um obstáculo burocrático à sua realização. E quando a Administração falha em cumprir esse papel, é fundamental que os tribunais administrativos assegurem uma tutela efetiva e célere dos particulares, honrando o espírito do Estado de Direito democrático e os princípios constitucionais que o sustentam.

Bibliografia:

Professor Fernando Neves- “Responsabilidade da Administração Pública”

Professor João Lima “Direito Administrativo, Processo e Organização”

Professor Machete, Nuno "Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado por Omissão Administrativa"

Francisco Frias nº69436