Análise de Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul - Processo nº 795/23.3, 23 de novembro 2023

 

Enquadramento do caso

Um agente da PSP forçou a fechadura da porta que dá acesso às instalações da messe do Comando Distrital da PSP de Santarém, provocando um dano no valor de 7,95€. Além disso, percorreu o respetivo interior e levou consigo duas garrafas de sumo, no valor total de 1,11€. Assim, foi condenado como autor material de um crime de furto simples, pelo Tribunal Judicial da Comarca de Santarém, decisão transitada em julgado a 14 de janeiro de 2021, tendo-lhe sido aplicada uma pena de quarenta dias de multa, à taxa diária de 7,00€, bem como o pagamento da taxa de justiça e do valor correspondente aos bens furtados.

Importa salientar que, apesar da reduzida gravidade material do ilícito, a circunstância de o agente ser membro das forças de segurança confere à sua conduta uma relevância acrescida, na medida em que está sujeito a deveres especiais de legalidade, integridade e exemplaridade.

A atuação da Administração deve ser analisada à luz do princípio da juridicidade, entendido como a vinculação não apenas à lei em sentido formal, mas a todo o direito, incluindo princípios constitucionais, direito europeu e demais fontes normativas.

Enquadramento disciplinar e tramitação processual

Depois do ocorrido, a 29 de maio de 2023, o Ministro da Administração Interna aplicou a pena disciplinar de demissão ao agente, no âmbito de processo disciplinar, fundamentando a sua decisão no facto de esta conduta afetar a honra, o brio e o decoro profissional, colocando em causa o prestígio e o bom nome da instituição (art.º 40.º, nº1, alínea f), art.º 23.º e art.º 46.º do EDPSP).

A 8 de setembro do mesmo ano, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria julgou procedente o processo cautelar, suspendendo a eficácia da decisão do Ministro até ao trânsito em julgado da ação principal. O Ministério da Administração Interna, não conformado com a sentença, interpôs recurso jurisdicional da decisão proferida em primeira instância, recurso esse que veio a ser apreciado pelo Tribunal Central Administrativo Sul.

Neste contexto, a questão central consiste em determinar se se encontram preenchidos os pressupostos legais de que depende a concessão da providência cautelar, nos termos do art.º 120.º do CPTA.

Requisitos das providências cautelares

Relativamente à apreciação do Tribunal, esta recai sobre os requisitos cumulativos da providência cautelar, que são, nomeadamente, o periculum in mora, isto é, o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação; o fumus boni iuris, correspondente à probabilidade de a pretensão formulada vir a ser julgada procedente; e, por fim, a adequação e proporcionalidade da providência, que implica uma ponderação entre os interesses públicos e privados em presença, nos termos do art.º 120.º do CPTA.

Sublinha-se que estes requisitos são de verificação cumulativa, pelo que a falta de qualquer um deles determina a improcedência da providência cautelar.

Análise do periculum in mora

Em relação ao primeiro requisito, periculum in mora, é analisada a questão do rendimento. O agente da PSP menciona que o vencimento que recebe é a sua única fonte de rendimento, não havendo quaisquer outros, e que, uma vez demitido, tal situação irá gerar grandes dificuldades para o próprio e o seu agregado familiar. Este tem dois filhos para sustentar, colocando-os, assim, numa situação de risco de subsistência e podendo comprometer a continuidade dos seus estudos.

O Tribunal conclui que a privação do vencimento, em consequência da imediata execução do ato punitivo, causa prejuízos irreparáveis ou, pelo menos, de difícil reparação, diminuindo drasticamente o nível de vida do agente e do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades essenciais.

Embora o agente não tenha apresentado prova documental exaustiva das suas despesas mensais, argumento invocado pelo Ministério da Administração Interna, o Tribunal entende que a perda total do rendimento constitui, por si só, um prejuízo suficientemente grave para preencher este requisito, considerando-se, assim, verificado o periculum in mora.

Esta interpretação é coerente com a exigência de um controlo jurisdicional efetivo da Administração, que, segundo a evolução do Direito Administrativo, deve ser pleno e capaz de prevenir situações de facto consumado.

Análise do fumus boni iuris

No que respeita ao segundo requisito, o agente argumenta que, quando apresentado o relatório final pelo instrutor ao Diretor Nacional da PSP, este ordenou a sua reformulação, para daí constar a pena de demissão ou aposentação compulsiva.

O Tribunal conclui pela existência de um vício procedimental, bem como pela violação do princípio da independência e isenção do instrutor do procedimento disciplinar, não sendo legalmente admissível que o órgão decisor imponha o sentido da proposta sancionatória ao instrutor, devendo, em caso de discordância, fundamentar autonomamente a sua posição.

Com efeito, a intervenção do órgão decisor no sentido da proposta sancionatória compromete a autonomia do instrutor, violando a exigência de imparcialidade e o modelo procedimental orientado para a descoberta da verdade material.

Acresce que o agente solicitou a sua submissão a junta médica para avaliação do grau de imputabilidade, pedido que não mereceu qualquer resposta, positiva ou negativa, por parte do instrutor.

O Tribunal entende que a omissão de pronúncia sobre diligências requeridas pelo arguido, sem a emissão de despacho fundamentado, viola o dever de investigação e descoberta da verdade material, reforçando a probabilidade de procedência da pretensão do agente na ação principal.

A omissão de decisão sobre diligências requeridas pelo arguido viola o dever de investigação da Administração, que, no modelo atual, deve atuar de forma ativa na procura da verdade material.

Tal atuação evidencia que o procedimento disciplinar não respeitou as exigências de juridicidade, na medida em que a Administração não pode atuar livremente, mesmo em domínios de margem de decisão.

Princípio da proporcionalidade

No que respeita ao último requisito, importa analisar o princípio da proporcionalidade, consagrado no art.º 7.º do CPA e no art.º 266.º, nº 2 da CRP. Este princípio constitui uma manifestação essencial do Estado de Direito Democrático, funcionando como limite à atuação da Administração Pública.

O exercício do poder disciplinar insere-se no domínio da discricionariedade administrativa, a qual, segundo a doutrina contemporânea, não corresponde a uma liberdade de atuação, mas antes a um poder de escolha juridicamente vinculado.

O princípio concretiza-se através de três subprincípios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.

No que toca à adequação, é possível afirmar que a pena de demissão é idónea à prossecução do fim visado, isto é, o afastamento de agentes que pratiquem condutas incompatíveis com a dignidade da função policial, assegurando o prestígio e a credibilidade da instituição.

Assim, a aplicação da pena de demissão deve ser controlada à luz dos princípios jurídicos, designadamente da proporcionalidade, que funcionam como limites materiais ao exercício desse poder.

Contudo, a principal controvérsia surge ao nível da necessidade. O Ministério da Administração Interna defende que a demissão não excede o necessário, atendendo à gravidade da conduta e ao especial dever de conduta exigido aos agentes policiais.

Todavia, importa questionar se, perante a reduzida gravidade material do ilícito quer pelo valor diminuto, quer pela ausência de repercussão pública não seria possível alcançar o mesmo fim através da aplicação de uma sanção menos gravosa, como a suspensão.

No que respeita à proporcionalidade em sentido estrito, o Tribunal conclui que a pena de demissão se revela manifestamente desproporcional, uma vez que os prejuízos causados ao agente, nomeadamente a perda do seu sustento e o impacto no seu agregado familiar, são superiores aos benefícios obtidos para o interesse público.

Neste contexto, a ideia de uma eventual “reserva de administração” que afastasse o controlo jurisdicional deve ser rejeitada, uma vez que todo o exercício de poderes administrativos está sujeito a controlo de legalidade.

Ainda assim, pode formular-se uma reflexão crítica: será que, no contexto das forças de segurança, a quebra de confiança institucional não assume um peso autónomo suficientemente relevante para justificar a aplicação de uma sanção mais severa, independentemente da reduzida expressão económica do ilícito?

Ainda assim, a especial natureza das funções policiais levanta a questão de saber se a exigência de confiança institucional pode justificar uma compressão mais intensa do princípio da proporcionalidade, sem, contudo, afastar a exigência de controlo jurisdicional.

Conclusão

Em suma, o Tribunal Central Administrativo Sul julgou verificados os pressupostos de que a lei faz depender a concessão de providências cautelares, determinando a suspensão da eficácia do ato de aplicação da pena de demissão.

Em termos críticos, este acórdão evidencia a tensão entre a necessidade de preservar a credibilidade das instituições públicas e a exigência de respeito pelo princípio da proporcionalidade, demonstrando que nem toda a infração disciplinar, mesmo quando praticada por um agente policial, justifica automaticamente a aplicação da sanção mais gravosa.

O caso evidencia a evolução do princípio da legalidade para uma conceção material de juridicidade, em que a Administração se encontra vinculada a um conjunto amplo de normas e princípios, sendo a sua atuação plenamente sindicável pelos tribunais.

Bibliografia: 

Freitas Do Amaral, Diogo – Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 2º edição 

Aroso de Almeida, Mário – Teoria Geral do Direito Administrativo, 6º edição 

Trabalho realizado por: Leonor Batista do Carmo, nº71727 subturma 11