Comentário Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte - 00616/14.8BEPRT
Direito Administrativo II - 2025/2026
Regência: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva
Assistente: Prof. Francisco Paes Marques
Abrangência Código dos Contratos Públicos
1. Introdução
No seguinte post, realizo a análise e o comentário do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 19 de novembro de 2021, com o número de processo 00616/14.8BEPRT, tendo como relator Ricardo Oliveira e Sousa.
O tema deste acórdão tem como tema jurídico principal o âmbito subjetivo do Código de Contratos Públicos, trata-se de definir o que abrange o conceito de organismo de Direito Público, analisa-se o requisito de “Financiamento Maioritariamente Público”, assim como o seu critério temporal.
2. Dos factos
Neste acórdão são apresentadas duas partes, a parte recorrente, no caso a Presidência do Conselho de Ministros e a parte recorrida, o Conservatório de Ciências e Tecnologias – Associação para a Divulgação das Novas Tecnologias e Avanços da Ciência.
Este caso começa em 2009 após o Conservatório se candidatar ao Fundo Social Europeu, conseguindo obter financiamento público para o projeto “Unidades de Serviço de Proximidade”, que por sua vez tinha como objetivo estudar necessidades de emprego em zonas rurais.
A questão surge dado que para executar este projeto, o Conservatório celebra um contrato de prestação de serviços com uma entidade privada, em julho de 2009. Este contrato tinha o valor de 508780 euros, sendo realizada por ajuste direto, o que se traduz na omissão de realização do procedimento de concurso público que se encontra previsto no Código dos Contratos Públicos.
Contudo, em 2013, é realizada uma auditoria, através da Inspeção-Geral de Finanças, que concluiu que o Conservatório deveria ter seguido o procedimento do Código de Contratos Públicos, ainda que fosse qualificado como associação privada. O fundamento para isto foi o facto da associação, ser quase exclusivamente financiada por fundos públicos, não tendo ela próprias receitas nem lucros. Assim, com base nesta auditoria, a autoridade de gestão do POAT/FSE aplica uma “correção financeira”, que afirma que o Conservatório tem de restituir 127863,88 euros (25% da despesa), porque não cumpriu as regras de contratação pública.
Na primeira instância o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto anula a ordem de restituição das verbas, afirmando que não se considerou como provado o “requisito temporal”. Pois, embora o rendimento da associação fosse gerado através de financiamentos públicos, este tribunal entendeu que o relatório não era uma prova clara, de que no momento do contrato o financiamento era público, logo havendo dúvida não se aplicaria o Código de Contratos Públicos.
Na segunda instância, o Tribunal Central Administrativo Norte, concede provimento ao recurso da Presidência do Conselho de Ministro, corrigido a interpretação dos factos, pois verificou que a associação tinha resultados líquidos negativos anualmente. Assim, este tribunal determina que devido a estarmos perante uma dependência económica total do Estado, torna o Conservatório um “organismo de direito público” para efeitos de realização de contratos, logo tem de seguir o Código de Contratos Públicos, o que neste caso não aconteceu, desse modo a sanção das verbas foi considerada legal e válida.
3. Do Direito
A questão problema tratada neste acórdão assenta em saber se uma associação de direito privado pode “sofrer uma metamorfose” tornando-se uma entidade adjudicante para efeitos de contratação pública.
O tribunal por sua vez analisa se a recorrida preenche os requisitos (cumulativos) presentes no artigo 2º nº2 a) do Código dos Contratos Públicos, sendo estes ter personalidade jurídica, haver satisfação de necessidade de interesse geral (sem carácter industrial ou comercial) e ainda a influência dominante pública.
Segundo a doutrina do Senhor Professor Doutor Marcelo Rebelo de Sousa, esta inclusão de pessoas (coletivas) privadas na administração pública para a realização de contratos, é um meio justificado para evitar as “fugas para o direito privado”, com o objetivo de impedir que o Estado use instrumentos privados como forma de contornar princípios administrativos como o da transparência.
No caso o problema em causa seria distinguir a natureza do financiamento, pois a Associação alegava que o dinheiro vinha de serviços prestados ao Estados e o tribunal tomou a decisão analisando se este financiamento era uma subvenção ou não. Neste caso, se não há uma contraprestação direta ao Estado, estamos perante um financiamento público logo regido pelo Código de Contratos Públicos.
Foi também discutido o requisito temporal, levando inclusive à revogação da 1ª instância. Isto é, saber qual o momento certo para aferir a maioria do financiamento público, para a aplicação do Código dos Contratos Públicos.
O tribunal, indo de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, define coisas como, a qualificação com base anual e a altura relevante (exercício orçamental em se inicia a contratação).
Segundo a doutrina do Senhor Professor Doutor Freitas do Amaral, o critério adotado é o funcional, ou seja, não importa se a entidade na sua forma é pública ou privada, se esta for financiada através de fundos públicos para cumprir tarefas de interesse geral do Estado, os seus contratos são feitos como se ela mesmo fosse parte do Estado.
4. Fundamentação do Tribunal
O tribunal usa como base jurídica o artigo 2º nº2 a) do Código dos Contratos Públicos, onde se define o que enquadra “organismos de direito público”, para efeito de contratação pública.
O tribunal por sua vez interpretou que, para se obrigar uma entidade privada a seguir o Código de Contratos Públicos, ela deve ter três características cumulativas, personalidade jurídica, ter sido criada para satisfazer o interesse geral do Estado (requisito teleológico) e ser maioritariamente financiada pelo Estado (requisito de controlo).
O argumento central, que está subjacente à fundamentação realizada é o de que a natureza privada não pode ser usada como mecanismo para contornar regras de concorrência na gestão de dinheiros públicos, como é mencionado pelo Senhor Professor Doutor Marcelo Rebele de Sousa, estas entidades são consideradas “substitutos da administração” logo deve lhes ser exigido o mesmo rigor.
O Argumento de que o dinheiro era um “preço” pago pelo Estado, da associação foi facilmente contornado pelo tribunal, que entendeu este financiamento como subvenção para a persecução de um fim público, ou seja, não é uma transação de mercado, o Estado aqui não compra serviços.
É também utilizada como fundamentação, diversa jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, como o caso de Mannesmann (provar que a entidade não precisa de ter como objetivo único o interesse geral, basta que ele esteja nela contido), o caso University of Cambrige (definir o critério do financiamento maioritário) e o caso Korhonen (densificar o que significa “interesse geral”).
O tribunal aplica a teoria da Administração Indireta do Senhor Professor Doutor Freitas do Amaral, ao decidir pela proteção dos princípios da imparcialidade e da transparência.
5. Decisão
O Tribunal Central Administrativo do Norte, decidiu por unanimidade, que a sentença recorrida seria revogada (decisão da 1ª instância), que deveria ser concedido o provimento ao recurso jurisdicional e que a ação totalmente improcedente devia ser julgada, absolvendo a entidade demandada de todos os pedidos.
Esta decisão produz consequências como o facto de o ato administrativo de restituição ser válido e legal, ou seja, a Associação é obrigada a devolver esta verba porque não seguiu o procedimento do Código dos Contratos Públicos.
Ficou definido que o Conservatório de Ciências e Tecnologias, ainda que sejam uma entidade privada, neste tipo de contextos age como organismo público, ou seja, enquanto o seu financiamento for maioritariamente público, não tem a liberdade contratual privada estando sujeita ao Código de Contratos Públicos.
É ainda de relevar que como a associação perdeu a causa, esta fica então responsável ao pagamento das custas processuais.
6. Conclusão
Após realizar a análise detalha do acórdão, concluí que concordo integralmente com a decisão do TCAN, pois na primeira instância, verifica-se um formalismo excessivo, que por sua vez premiava a falta de transparência, considerando a que a realidade existente no momento na entidade foi ignorada. Enquanto o TCAN, olhou para isso mesmo, dado que se uma associação tem sucessivamente resultados negativos, então a sua sobrevivência está dependente do Estado.
Concordo com a interpretação feita pelo tribunal do artigo 2º nº2 a) do Código dos Contratos Públicos, pois esta impede a “fuga para o direito privado”. É ainda de relevar que a alternativa desta interpretação seria algo literal e restritivo que exigiria que a entidade fosse "criada pelo Estado", mas isso não seria tão adequado pois o que está estabelecido é que a entidade deve ser "criada para satisfazer necessidades de interesse geral"
É ainda de salientar que esta decisão foi baseada em três princípios principais do Direito Administrativo. O princípio da Igualdade (artigo 13º da Constituição da República Portuguesa), porque ao obrigar o concurso público, o tribunal garante que não haja vantagem injusta através de “relações especiais”. O princípio da transparência e o Princípio da proporcionalidade (artigo 7º Código do Procedimento Administrativo), a sanção de 25% é assim adequada, pois o financiamento não foi anulado na sua totalidade, mas aplicou-se uma coima pelo não cumprimento do procedimento concorrencial.
A decisão proferida é robusta juridicamente dado que não lê apenas a norma, mas tem em conta a ratio legis da União Europeia.
7- Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso de – Teoria Geral do Direito Administrativo. Coimbra: Almedina, 2012.
AMARAL, Diogo Freitas do – Curso de Direito Administrativo. Vol. II. 2.ª ed. Coimbra: Almedina, 2011.
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de – Direito Administrativo Geral: Introdução e Princípios Fundamentais. Tomo I. 3.ª ed. Lisboa: Dom Quixote, 2008.
SOUSA, Marcelo Rebelo de; MATOS, André Salgado de – Direito Administrativo Geral: Organização Administrativa. Tomo II. Lisboa: Dom Quixote, 2009.
ESTEVES DE OLIVEIRA, Mário; GONÇALVES, Pedro Costa; AMORIM, J. Pacheco de – Código do Procedimento Administrativo Comentado. 2.ª ed. Coimbra: Almedina, 2003 (Obra clássica citada no acórdão).
MARQUES, Francisco Paes – Noções de Direito Administrativo. 2.ª ed. Coimbra: Almedina, 2022. vol. II.
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