Acordão de 2024-02-07 (Processo nº 016/23), de 7 de fevereiro

 

I-O problema e a sua relevância

O acórdão do Tribunal dos Conflitos de 7 de fevereiro de 2024 debruça-se sobre uma questão que tem marcado profundamente o contencioso bancário português da última década: a definição da ordem jurisdicional competente para julgar ações de responsabilidade civil interpostas por aforradores lesados no contexto da resolução do BES e da criação do Novo Banco. Em concreto, o problema reside em saber se uma ação intentada solidariamente contra entidades de natureza mista — bancos privados e o Fundo de Resolução, enquanto pessoa coletiva de direito público — deve ser julgada pelos tribunais comuns ou pelos tribunais administrativos e fiscais. A questão não é meramente processual: tem implicações diretas no acesso à justiça, no regime substantivo aplicável à responsabilidade e, em última análise, nas possibilidades reais de ressarcimento dos lesados. A atualidade do acórdão é inegável.

O contencioso emergente da resolução bancária de 2014 continua a gerar litígios ativos nos tribunais portugueses, e a indefinição jurisdicional que persiste — com o Banco de Portugal a responder na jurisdição administrativa enquanto os demais réus são remetidos para os tribunais comuns — produz uma fragmentação processual que prejudica os autores e compromete a coerência do sistema judicial. O acórdão é, por isso, mais do que uma decisão sobre competência: é um espelho das tensões estruturais entre o direito público e o direito privado quando o Estado intervém na economia através de instrumentos híbridos como o Fundo de Resolução.

II-A responsabilidade civil no direito administrativo

O regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas encontra-se consagrado na Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que veio substituir o Decreto-Lei n.º 48 051, de 1967, modernizando e expandindo o quadro normativo. Este regime distingue a responsabilidade por atos de gestão pública — em que o Estado age no exercício de prerrogativas de poder público, regulado pelo direito administrativo — da responsabilidade por atos de gestão privada, em que as entidades públicas atuam em condições equiparáveis às dos particulares. Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alínea f) do ETAF, pertence à jurisdição administrativa o julgamento das ações de responsabilidade civil extracontratual de pessoas coletivas de direito público, independentemente de o ato lesivo ser qualificado como de gestão pública ou de gestão privada — o que representa uma extensão significativa da competência administrativa face ao regime anterior. O legislador quis, assim, que a natureza pública do ente responsável fosse critério suficiente para atrair o litígio para a esfera administrativa. O artigo 4.º, n.º 2 do ETAF acrescenta uma regra de extensão de competência: quando entidades públicas e privadas devam ser conjuntamente demandadas por vínculos de solidariedade — designadamente por terem concorrido para os mesmos danos —, a competência administrativa propaga-se à totalidade do objeto do litígio, evitando a fragmentação processual.

 Este regime reflete a opção do legislador por uma jurisdição administrativa dotada de competência plena em matéria de responsabilidade pública, capaz de apreciar toda a teia de relações jurídicas que envolvam entidades públicas, sem que a presença de co-responsáveis privados obrigue à divisão do processo. É precisamente esta arquitetura normativa que está em causa no acórdão em análise.

III-Conclusão

A decisão do Tribunal dos Conflitos é juridicamente coerente com a jurisprudência consolidada que vem seguindo desde 2018, e a sua fundamentação técnica merece reconhecimento: com efeito, quando o autor configura a causa de pedir de determinada forma, são os limites dessa configuração que delimitam, em primeira linha, a competência do tribunal. Se o FdR foi demandado exclusivamente na qualidade de titular do capital do Banco 2..., sem que lhe seja imputado qualquer facto ilícito autónomo, é compreensível que o Tribunal recuse alargar a jurisdição administrativa com base numa solidariedade que não foi factualmente alegada nem juridicamente fundamentada.

Contudo, a posição que aqui se defende é a de que esta solução, embora formalmente sustentável, produz um resultado materialmente insatisfatório e revela uma leitura demasiado restritiva do artigo 4.º, n.º 2 do ETAF. A capitalização do Banco 2... pelo FdR não foi um ato voluntário de um acionista privado: resultou diretamente de uma deliberação do Banco de Portugal, ao abrigo de normas de direito administrativo, no quadro de uma medida de resolução com alcance sistémico. Ignorar esta dimensão e tratar o FdR como se fosse um mero acionista privado é uma ficção que contradiz a natureza substantiva da relação. A solidariedade exigida pelo artigo 513.º do Código Civil não tem de ser idêntica à solidariedade que subjaz ao artigo 4.º, n.º 2 do ETAF: neste último caso, o legislador quis precisamente capturar situações em que a responsabilidade de entidades públicas e privadas é indissociável no contexto de uma relação jurídica complexa, como é indubitavelmente o caso da resolução bancária. Por outro lado, a fragmentação processual que a decisão consagra — o Banco de Portugal responde na jurisdição administrativa, os restantes réus nos tribunais comuns, sobre os mesmos factos e o mesmo pedido — é um resultado que o próprio legislador quis evitar com a regra do n.º 2 do artigo 4.º do ETAF.

 Aceitar este resultado sem uma ponderação mais aprofundada sobre o nexo funcional entre todos os réus parece privilegiar a forma sobre a substância. Em suma, entende-se que o Tribunal deveria ter aprofundado a análise do papel concreto do FdR na cadeia causal dos danos, e não limitar-se à qualificação formal com que o autor o demandou, avaliando se, independentemente da etiqueta processual, existia entre todos os réus uma ligação funcional suficiente para justificar a atração da causa para a jurisdição administrativa, em nome da coerência do sistema e da efetiva tutela jurisdicional dos lesados.

Bibliografia:

SILVA, Vasco Pereira da, É Sempre a Mesma Cantiga – O Contencioso da Responsabilidade Civil Pública, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, FDUL / Coimbra Editora, 2010

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Admnistrativo, vol. II, 4.ª ed., Almedina, 2018

MARQUES, Francisco Paes, As Relações Jurídico Multipolares - Contributo para a sua Compreensão Substantiva, Almedina, 2011

Acórdão do Tribunal dos Conflitos, disponível em: https://www.dgsi.pt/jcon.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/b0137c8809fd3b9480258abe00573f64?OpenDocument

Ana Gonçalves, º71737