A discricionariedade administrativa e os limites do controlo jurisdicional: comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de fevereiro de 2016

O presente comentário incide sobre o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de fevereiro de 2016, no qual se discute o exercício da discricionariedade administrativa e, em particular, os limites do seu controlo jurisdicional. Este tema assume especial relevância no âmbito do Direito Administrativo, na medida em que coloca em confronto dois vetores fundamentais: por um lado, a necessidade de garantir à Administração uma margem de atuação eficaz na prossecução do interesse público e, por outro, a exigência de assegurar a legalidade e a proteção dos direitos dos particulares.

No caso em análise, um particular impugnou um ato administrativo praticado por uma entidade pública, alegando que a decisão adotada não respeitava os critérios legalmente estabelecidos e que assentava numa incorreta apreciação dos factos. Em concreto, o recorrente entendia que a Administração não tinha valorado adequadamente as circunstâncias do caso, conduzindo a uma decisão injusta e desproporcionada. Por sua vez, a Administração defendeu-se com base na existência de poderes discricionários, sustentando que a decisão resultava de uma ponderação legítima dos interesses em presença e que se encontrava orientada pela prossecução do interesse público.

A questão jurídica central consistia, assim, em determinar até que ponto os tribunais administrativos podem sindicar decisões adotadas no exercício de poderes discricionários. Mais especificamente, discutia-se se o tribunal poderia reavaliar o conteúdo da decisão administrativa ou se deveria limitar-se a um controlo externo da legalidade, apenas intervindo em situações de erro manifesto de apreciação.

O Supremo Tribunal Administrativo decidiu no sentido da manutenção do ato administrativo, entendendo que não se verificava qualquer ilegalidade suscetível de justificar a sua anulação. O tribunal considerou que a Administração atuou dentro dos limites da discricionariedade que lhe é conferida por lei, tendo exercido a sua margem de livre apreciação de forma legítima. Acrescentou ainda que não ficou demonstrada a existência de um erro manifesto na apreciação dos factos, razão pela qual não se justificava a intervenção do tribunal.

Este entendimento reflete a conceção dominante da discricionariedade administrativa no Direito Administrativo contemporâneo. Com efeito, a discricionariedade não deve ser vista como uma exceção ao princípio da legalidade, mas antes como uma manifestação do mesmo, na medida em que é a própria lei que define os limites e as condições do seu exercício. A Administração não atua livremente: atua dentro de um espaço de decisão juridicamente delimitado, orientado por um fim específico — a prossecução do interesse público.

Neste contexto, importa sublinhar que a discricionariedade envolve sempre elementos vinculados. Desde logo, a competência do órgão administrativo e o fim da norma são aspetos estritamente vinculados, não podendo a Administração afastar-se do interesse público definido pelo legislador. Assim, mesmo quando existe uma margem de escolha quanto ao conteúdo da decisão, essa escolha deve ser feita em conformidade com os princípios jurídicos aplicáveis e com base numa correta apreciação dos factos relevantes.

A distinção entre conceitos indeterminados e margem de livre apreciação assume aqui particular importância. Os conceitos indeterminados, como “interesse público”, “urgência” ou “conveniência do serviço”, exigem uma concretização no caso concreto, sendo tradicionalmente analisados através da distinção entre zona de certeza positiva, zona de certeza negativa e zona cinzenta. É precisamente nesta zona de incerteza que se aproxima da discricionariedade, na medida em que a Administração dispõe de alguma latitude na qualificação dos factos.

Por outro lado, a margem de livre apreciação refere-se à avaliação de factos e circunstâncias com base em critérios técnicos ou de experiência administrativa. Nestes casos, o tribunal reconhece que a Administração se encontra numa posição privilegiada para decidir, pelo que a sua intervenção deve ser especialmente contida.

É neste ponto que surge a relevância do erro manifesto de apreciação como critério de controlo jurisdicional. De acordo com a jurisprudência consolidada, os tribunais não podem substituir-se à Administração no exercício de poderes discricionários, mas podem sindicar a legalidade da decisão quando esta se revele claramente desrazoável, arbitrária ou assente em pressupostos factuais incorretos. O erro manifesto funciona, assim, como um limite ao exercício da discricionariedade, permitindo evitar abusos sem comprometer a autonomia administrativa.

Esta lógica está também consagrada no artigo 71.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que estabelece que os tribunais devem limitar-se ao controlo da legalidade, não podendo pronunciar-se sobre o mérito da decisão administrativa. Trata-se de uma concretização do princípio da separação de poderes, que impede o juiz de substituir o critério administrativo pelo seu próprio juízo.

Importa ainda referir que o controlo da discricionariedade não se esgota na análise do erro manifesto. A atuação administrativa encontra-se igualmente sujeita a princípios como o da proporcionalidade, da igualdade e da imparcialidade. Assim, uma decisão pode ser ilegal não apenas por erro evidente, mas também por não ter considerado todos os fatores relevantes (défice de ponderação) ou por ter atendido a elementos irrelevantes.

Do ponto de vista crítico, a posição adotada pelo Supremo Tribunal Administrativo parece globalmente adequada, na medida em que preserva o equilíbrio entre a autonomia da Administração e a necessidade de controlo jurisdicional. A exigência de um erro manifesto de apreciação como condição de intervenção judicial evita que os tribunais se transformem em instâncias de reapreciação do mérito administrativo, o que seria incompatível com a lógica do sistema.

No entanto, não se pode ignorar que este critério coloca um ónus significativo sobre os particulares, que se veem obrigados a demonstrar não apenas a incorreção da decisão, mas a sua evidência manifesta. Tal pode limitar, em certa medida, a efetividade da tutela jurisdicional, sobretudo em casos mais complexos ou tecnicamente exigentes.

Em conclusão, o acórdão analisado constitui um exemplo claro da forma como o Direito Administrativo procura equilibrar a necessidade de conferir à Administração uma margem de atuação flexível com a exigência de garantir a legalidade e a proteção dos direitos dos particulares. A discricionariedade administrativa surge, assim, como um instrumento essencial, mas sempre condicionado por limites jurídicos e sujeito a um controlo jurisdicional que, embora restrito, desempenha um papel fundamental na prevenção de arbitrariedades.

Bibliografia: 

• Sérvulo Correia, Teoria Geral do Direito Administrativo, Coimbra, Almedina.
• Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Coimbra, Almedina.
• Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina.
• Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), em especial artigo 71.º.
• Código do Procedimento Administrativo (CPA).
• Lei n.º 67/2007.
• Supremo Tribunal Administrativo, Acórdão de 25 de fevereiro de 2016. 

Catarina Raquel Vidigal Trole Nº de aluno 72844 2º ano Turma B, Subturma 11