Comentário ao Acórdão do TCAS nº 572/10 (1/10/2020)
Direito Administrativo II - 2025/2026
Regência: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva
Assistente: Prof. Francisco Paes Marques
A margem de livre apreciação administrativa
Matéria de facto
O Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul (doravante TCAS) – atinente ao processo nº 572/10, de 1 de outubro de 2020 – enquadra-se no âmbito das questões relativas à margem de livre apreciação administrativa, à separação de poderes, à discricionariedade e aos deveres de fundamentação.
O mesmo diz respeito a um ato administrativo praticado no domínio de um procedimento concursal (componente técnica), em que o Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos (doravante STI) impugna uma decisão administrativa que resultou de uma avaliação técnica feita pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública (doravante MFAP) – avaliação essa que incidia sobre os pressupostos de facto com componente técnica e/ou discricionária (v.g. a classificação, a apreciação de mérito ou os requisitos técnicos) e relativamente à qual o recorrente alegou a apreciação incorreta dos factos.
Perante a impugnação judicial do resultado da sua avaliação técnica por parte do candidato no procedimento administrativo e a pretensão de reapreciação da mesma pelo Tribunal, a Administração sustentou que atuou dentro da sua margem de livre apreciação e que a decisão em causa resultou de critérios próprios (não existindo erro invalidante).
Pesando o exposto, o Tribunal teve de decidir essencialmente se podia sindicar a apreciação técnica feita pela Administração ou se estava limitado a um controlo externo. Nesse sentido, o mesmo entendeu que a decisão administrativa se inseria no âmbito da margem de livre apreciação, não podendo o juiz substituir-se à Administração na avaliação técnica realizada, limitando-se o controlo jurisdicional à verificação de ilegalidades – nomeadamente, quando exista erro manifesto ou violação de princípios gerais da atividade administrativa.
Enquadramento legal
Tendo presente as matérias relativamente às quais o Acórdão em causa faz referência, cabe analisar a base legal que fundamenta a decisão do Tribunal. Numa primeira abordagem, tem destaque a norma referente aos princípios que regem a Administração Pública, entendida em sentido funcional – artigo 266º/1 e 2 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP).
Os princípios fundamentais estabelecidos pela Constituição para reger especialmente a atividade da Administração aplicam-se a todos os tipos de conduta administrativa, incluindo a atividade privada da mesma – artigos 266º/2 da CRP e 2º/3 do Código do Procedimento Administrativo (doravante CPA). Nesse sentido, relevam para o caso concreto os princípios da legalidade (artigo 3º do CPA), da prossecução do interesse público (artigo 4º do CPA), da imparcialidade(artigo 9º do CPA) e da proporcionalidade (artigo 7º do CPA), que relevam enquanto parâmetros de controlo judicial e como limites à margem de livre apreciação administrativa.
Margem de livre apreciação administrativa
Contrariamente à discricionariedade – definida pelo poder concedido por lei a um órgão do poder, bem como o modo de atividade através da qual ele é exercido, de definir, no respeito do fim visado pela norma e dos direitos fundamentais e de outros princípios básicos, o sentido de decisões concretas através da ponderação autónoma dos interesses públicos e privados relevantes (autonomia administrativa de conformação do sentido de decisão) –, a margem de livre apreciação administrativa designa o preenchimento, sob responsabilidade própria da Administração, de conceitos jurídicos indeterminados (em sentido próprio), figurando nas normas jurídicas administrativas (autonomia administrativa de valoração e prognose).
Nesse sentido, o Acórdão em causa trabalha implicitamente essa mesma distinção, atribuindo à margem de livre apreciação a avaliação de pressupostos de facto – especialmente quando há conceitos indeterminados e juízos técnicos – e à discricionariedade a escolha entre vária soluções juridicamente possíveis.
De modo a entender até que ponto poderá um juiz controlar decisões administrativas baseadas em avaliações técnicas – problema este que remete diretamente para a diferenciação entre os dois conceitos enunciados –, o Tribunal estabeleceu que o caso discutido se insere no domínio da margem de livre apreciação, uma vez que está em causa a avaliação de pressupostos de facto, que envolve juízos técnicos e conceitos indeterminados.
A margem de livre apreciação implica que o Tribunal não se poderá substituir à Administração na apreciação desses factos, dado que o juiz administrativo só pode intervir quando ocorra erro manifesto, erro grosseiro, violação de princípios, desvio de poder e falta de fundamentação.
Síntese conclusiva
De acordo com o exposto, embora focado na margem de livre apreciação – em que não há escolha de soluções, mas sim uma avaliação da realidade factual –, o Acórdão pressupõe a sua diferenciação face à discricionariedade – correspondente à escolha entre várias soluções juridicamente admissíveis, ligada a critérios de oportunidade e conveniência –, contraste relevante dado que na margem de livre apreciação o controlo existente é meramente externo.
O Tribunal enuncia que o controlo jurisdicional não pode incidir sobre o mérito da decisão administrativa, mas apenas sobre legalidade – correspondente ao indicado controlo externo. A posição tomada pelo mesmo assenta em dois pilares: a separação de poderes – a Administração decide e os tribunais controlam – e a reserva da função administrativa– certas decisões pertencem à Administração, especialmente quando envolvem técnica e especialização.
Apesar do Acórdão seguir a orientação dominante, levanta a pertinente questão de saber até que ponto a margem de livre apreciação pode reduzir o controlo judicial. Nesse sentido, poderá correr-se o risco de a mesma transformar o controlo da legalidade em controlo meramente funcional ou de proteger decisões materialmente erradas. Ainda assim, esta permite a conceção do equilíbrio necessário à garantia da autonomia administrativa, sem eliminar a tutela jurisdicional efetiva.
Em síntese, o Acórdão qualifica a respetiva situação como integrando a margem de livre apreciação administrativa – entendida como o espaço de avaliação dos pressupostos de facto por parte da Administração Pública, especialmente em contextos técnicos. Nestes casos, o controlo jurisdicional, à luz do artigo 266º/2 da CRP e dos princípios do CPA, limita-se à verificação da legalidade do ato, não podendo o tribunal substituir-se à Administração.
Bibliografia
PAES MARQUES; CORREIA, Sérvulo – Noções de direito administrativo, Volume II. 2ª ed: Almedina, 2025.
FREITAS DO AMARAL, Diogo – Curso de Direito Administrativo, Volume II. 4ª ed: Almedina, 2018.
Aulas do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva.
Trabalho realizado por: Madalena Guerra Carmona Cardoso (nº 71282 - PB11)
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