Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – Processo 01029/03 de 25/01/2005
Comentário ao Acórdão do
Supremo Tribunal Administrativo – Processo 01029/03 de 25/01/2005
Direito Administrativo II
Guilherme Secherini Silva | 2.ºAno |
Turma B | Subturma 11
Ano letivo 2025/2026
Índice
1. Introdução
2. A Vinculação da Discricionariedade
3. A Imperatividade da Fundamentação
4. Conclusão do Acórdão
1.
Introdução:
Apresenta-se para análise o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo,
processo n.º 01029/03, de 25 de janeiro de 2005. A escolha deste objeto de
estudo justifica-se pela sua incidência sobre um pedido do requerente que visa à
invalidade de um ato administrativo destinado a inspecionar a sua atividade
enquanto magistrado do Ministério Público (doravante MP), alegando
insuficiência de fundamentação e violação do princípio da legalidade.
Importa desde já destacar a amplitude do princípio da
legalidade, consagrado no artigo 3.º do Código de Procedimento Administrativo
(CPA), o qual não se limita à lei em sentido formal. Como refere a Professora
Maria da Glória Ferreira Pinto Dias Garcia, no Código do Procedimento Administrativo
Anotado de 2003: “(...) implicando não a mera submissão da lei em sentido
formal ou material, mas todo o direito. (...) a submissão ao direito vai muito
além de um entendimento positivista da ordem jurídica, implicando a submissão a
princípios gerais de direito, à Constituição, a normas internacionais, a
disposição de caráter regulamentar, a atos constitutivos de direito, etc.”.
[1] Note-se que tal conceção é
emitida à luz do antigo CPA e mantém-se aplicável até hoje com a entrada em
vigor do novo CPA.
O presente trabalho visa, assim, analisar a posição
jurisprudencial do acórdão, com especial enfoque na amplitude do princípio da
legalidade e na exigência de fundamentação dos atos administrativos, recorrendo
ao regime do antigo CPA e, quando pertinente, estabelecendo paralelos com o
regime atual.
2.
Limites da Discricionariedade
Administrativa:
O requerente sustenta, como principal argumento, a invalidade
do ato administrativo que classificou sua atividade como “Satisfatória”,
invocando um vício de forma decorrente da alegada falta de fundamentação.
Nas suas alegações, procura demonstrar que diversos
factos relevantes não foram considerados (falta de anexos do despacho final ou
documentos certificados de peças dos processos e indícios de arbitrariedade),
apontando ainda uma alegada arbitrariedade na ponderação dos critérios
utilizados pelo inspetor, nomeadamente ao atribuir maior relevo a determinados
elementos em detrimento de outros. Diz o recorrente na alegação 36: “Na
verdade, deu-lhe mais relevo que o apuramento factual da actividade
desenvolvida pelo recorrente”.[2]
O Sr. Relator Cândido de Pinho (doravante apenas
“Relator”) faz uma boa definição ao dizer que: “(...) um acto está
fundamentado sempre que o administrado, colocado na sua posição de destinatário
normal fica devidamente esclarecido acerca das razões que o motivaram.” O
dever de fundamentação encontrava-se expresso nos artigos 124.º e 125.º do CPA
de 1996 (Atualmente artigos 152.º e 153.º do novo CPA), bem como no artigo
268.º/3 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP). Artigos estes
invocados pelo requerente em sua alegação 46 somados, na 49, pela citação: “Como
é jurisprudência corrente deste STA, há falta de fundamentação quando, perante
um acto administrativo, um destinatário normalmente diligente não fica em
condições de conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do seu autor.”[3];
justificando dizendo: “Formular um juízo este tem de assentar sobre
pressupostos fácticos para que, se conclua se essa cognoscibilidade está ou não
apoiada materialmente, neste sentido vide Acórdão do STA de 16 de Maio de 1989,
in BMJ 387 (1989) pág. 346 e segs.”[4]
Neste
contexto, importa sublinhar que não cabe ao recorrente determinar quais os
elementos que devem ser considerados relevantes por um órgão autónomo (como
consta da alegação 38) de Administração Independente e dotado de poder de
atuação, respeitando as competências e os fins que seu cargo acolhe. O ato de atribuição
de nota qualitativa exige alta discricionariedade do inspetor. Cabe a ele
escolher entre as hipóteses de nota de Muito Bom; Bom com distinção; Bom,
Suficiente ou Insuficiente (art. 109.º da Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro).
Essa discricionariedade, contudo, não é arbitrária justamente
pelo facto da sua vinculação aos critérios legais e aos princípios gerais da
atividade administrativa, destacando, entre eles, o Princípio da Legalidade, que
“(...) aparece aqui na sua acepção mais ampla, abrangendo quer poderes discricionários,
quer vinculados (...)”[5].
Concretamente a atuação da Inspeção
tem como vinculante as normas retiradas dos artigos 110.º [6] e 113.º [7] da Lei n.º 47/86, de 15 de
outubro, (revogados pela Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto, mas vigentes na
época de decisão do caso abordado pelo acórdão), que dizem como a inspeção deve
ser feita na medida de elementos a analisar para a valorização final. Logo, o
Inspetor deve basear sua nota final apenas nos critérios do 110.º/1 (previsão
da norma gerando margem de livre apreciação) para poder chegar a uma
classificação (estatuição da norma gerando uma discricionariedade). Sobre esse
aspeto, o Relator deixa claro na sua decisão final: “(...) dada a margem de
livre apreciação na fundamentação classificativa. O que significa que só em
casos de erro manifesto ou de critérios claramente desajustados pode este
tribunal sindicalizar os juízos manifestados pela Administração nos actos de
avaliação e classificação do mérito dos Magistrados.”[8].
Em suma, os critérios aplicáveis
retirados da legislação vigente à data são, em suma, qualidade do trabalho, preparação técnica, produtividade e idoneidade.
Qualquer outro critério diferente do estabelecido pelas normas apontadas
evidenciaria uma violação ao princípio da legalidade, causando a invalidade do
acto; entretanto, o nível de valoração sobre os elementos é de total ponderação
daquele que é competente para analisá-los não cabendo a nenhum outro fazê-lo em
nome dele.
Além da norma, o princípio da legalidade requer, de uma
forma sistemática, que as decisões discricionárias sejam respaldadas por outros
princípios tanto legais quanto supranacionais e outras disposições de caráter
normativo. Portanto, cabe ao inspetor ponderar por meio dos princípios de: igualdade
e proporcionalidade (art. 5.º); justiça e da imparcialidade (art. 6.º);
Participação (art.8.º) e quaisquer outros relevantes para o caso concreto. Tal
implicação é apontada também pelo requerente em sua alegação 64: “Sempre se
dirá, que são corolário do princípio da legalidade, também, o princípio da
igualdade, da justiça e da proporcionalidade, enquanto princípios gerais, pelo
que a sua não observância pela Administração, gera o vício da violação da Lei,
artigo 5°, do C.P.A.”[9]
Assim, cabe ao inspetor, além de interpretar a fonte
legal, interpretar a conduta do magistrado e atrelá-la a alguma das valorações
determinadas ( Muito Bom; Bom com distinção; Bom, Suficiente ou Insuficiente - art,
109.º Lei n.º 47/86, de 15 de outubro), articulando e integrando, como um
profissional, as condições materiais às normas para produzir um resultado.
3.
A Imperatividade da Fundamentação
A discricionariedade é, portanto, também objeto de controlo,
e para isso o ordenamento impõe a fundamentação como elemento essencial desse
controlo, conferindo publicidade e transparência às decisões e também permitindo
ao interessado compreender as razões que sustentam tais decisões,
possibilitando-o a reagir adequadamente (relevando consideravelmente para a
aplicação do princípio do contraditório dos artigos 100.º e seguintes do CPA)
Nos termos do artigo 124.º do CPA exige-se a fundamentação
de atos que afetem tanto interesses legalmente protegidos quanto direitos subjetivos,
justamente pelo dever de fundamentação ser, para além de uma forma de
interpretação do ato administrativo, “(...)
uma das mais relevantes garantias dos particulares, fascilitando o contolo da
legalidade dos actos e, no caso de praticados no uso de poderes
discricionários, pode mesmo mostrar-se imprescindível para que a fiscalização
contenciosa possa ocorrer..”[10]
Por sua vez, o artigo 125.º visa garantir que a fundamentação seja clara,
coerente e suficiente, nomeadamente em seu número 2, expondo o objetivo
essencial da fundamentação como o de “esclarecer concretamente a motivação
do acto”. A Doutrina do CPA anotado aponta que: “(...) da fundamentação
devem constar as razões da eventual não aceitação dos argumentos abduzidos pelo
interessado contra a prática do acto na audiência prévia.”[11]
Neste caso, sintetiza muito bem o Sr.
Relator Cândido de Pinheiro: “(...) a fundamentação (...) é um conceito
relativo que varia em função do tipo legal de acto administrativo e visa
responder às necessidades de esclarecimento do Administrado, procurando-se
através dela dar-lhe a conhecer o itinerário cognoscitivo e valorativo do acto
e permitir-lhe saber quais as razões, de facto e de direito, que determinaram a
sua prática e porque motivo se decidiu num sentido e não noutro, de modo a que
possa ficar habilitado a defender conscientemente os seus direitos e interesses
legítimos, isto é, a acatar a decisão se a considerar justa e legal, ou a sua
defesa cabal, lançando mão dos meios contenciosos ao seu alcance, no caso
contrário> (Ac. do STA de 22/10/2003 Proc. n.º 01423/02)”
Portanto, se as alegações feitas
forem de facto verídicas e a ausência de fundamentação somada à não audição do
requerente realmente aconteceram, o ato administrativo é viciado por uma
ilegalidade que determinaria, em regra, a anulabilidade do ato administrativo.
Entretanto, a posição final do tribunal é a de negar o recurso, alegando que a
fundamentação de facto ocorreu, foi efetiva e de conhecimento do requerente.
4.
Conclusão do Acórdão:
O
Tribunal concluiu que o relatório de inspeção é dotado de lógica e coerência,
com juízos positivos que mostraram-se indubitavelmente compreendidos pelo
recorrente. Enfatiza-se os momentos que o inspetor relata atuações relativas a “competência,
interesses e tempestividade na intervenção processual (...) postura do
recorrente nas audiências de julgamento (...) atenta e dinâmica”[12] não obstante alguns reparos. O Relator
apontou também que o recorrente percebeu bem as críticas sobre “(...) o
descuido formal da apresentação dos despachos, manuscritos e difícil e
fatigante leitura (citou como exemplo.”
Em contrapartida, alega o recorrente que não há fundamentação
quando o Inspetor, agora em um juízo negativo, (...) disse que a capacidade
expositiva e de argumentação jurídica era limitada, <como os seus trabalhos
revelam>. O Relator julga que tal entendimento é retirado por (...)
qualquer homem de razoável sagacidade e inteligência, que o que estava em causa
era pouca expressividade na exposição dos argumentos e o nível jurídico dos
trabalhos, que não ultrapassava a <mediana>”.
Tais posições refletem que de facto
houve uma fundamentação e o recorrente teve acesso, concluindo, portanto, o
relator: “(...) o recorrente percebeu muito bem o sentido de cada uma das
afirmações do relatório e do acto final tanto que escalpetizou no recurso, rechaçando-as.”[13].
Sendo julgada improcedente a alegação de ausência de fundamentação, é
também improcedente a alegação de conduta contrária ao princípio da legalidade.
Por fim, também é improcedente o argumento do recorrente de não ter participado
no processo de decisão derivado do facto de seus argumentos acolhidos, não
sendo os mesmo suficientes para convencer o CSMP “(...) em suma, foi-lhe
dada a oportunidade de se pronunciar sobre a decisão final e aproveitou-a.”[14]
Apesar de o acórdão reconhecer a
validade da fundamentação e a compreensão do recorrente, chama a atenção que o
relatório de inspeção se apoia de forma significativa em juízos qualitativos e
expressões subjetivas, como “atenta e dinâmica” ou “capacidade expositiva
limitada”. Embora tal abordagem seja aceitável à luz do antigo CPA, deixa
margem para uma opacidade na avaliação, pois a ponderação objetiva de elementos
concretos parece secundarizada frente às percepções pessoais do inspetor. Isto
levanta uma questão relevante: até que ponto um ato administrativo capaz de
impactar diretamente a carreira de um magistrado deve depender de valorações
subjetivas, mesmo que apoiadas em critérios legais? A meu ver, este tipo de
prática evidencia a necessidade de maior transparência e objetividade, para que
avaliações sensíveis como esta possam ser não apenas legais, mas também
claramente justificáveis e compreensíveis por terceiros.
[1] GARCIA Maria da Clória Dias –
Código do Peocedimento Adminsitrativo Anotado; 4.º Ed. 2003; p. 40
[2] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 01029/03 de 25 de Janeiro de 2005.
[3] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 025766 de 06 de Fevereiro de 1990
[4] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 01029/03 de 25 de Janeiro de 2005.
[5] GARCIA Maria da Clória Dias –
Código do Peocedimento Adminsitrativo Anotado; 4.º Ed. 2003; p. 40
[6]Artigo 110.º Critérios e efeitos da
classificação:
1 - A classificação deve atender ao modo como os
magistrados desempenham a função, ao volume e dificuldades do serviço a seu
cargo, às condições do trabalho prestado, à sua preparação técnica, categoria
intelectual, trabalhos jurídicos publicados e idoneidade cívica.
2 - A classificação de Medíocre implica a suspensão do exercício de funções e a
instauração de inquérito por inaptidão para esse exercício.
3 - Se, em processo disciplinar instaurado com base no inquérito, se concluir
pela inaptidão do magistrado, mas pela possibilidade da sua permanência na
função pública, podem, a requerimento do interessado, substituir-se as penas de
aposentação compulsiva ou demissão pela de exoneração.
4 - No caso previsto no número anterior, o processo, acompanhado de parecer
fundamentado, é enviado ao Ministério da Justiça para efeito de homologação e
colocação do interessado em lugar adequado às suas aptidões.
5 - A homologação do parecer pelo Ministro da Justiça habilita o interessado
para ingresso em lugar compatível dos serviços dependentes do Ministério.
[7]
Artigo 113.º - Elementos a Considerar:
1 - Nas classificações são considerados os resultados de inspecções
anteriores, inquéritos, sindicâncias ou processos disciplinares, tempo de
serviço, relatórios anuais e quaisquer elementos complementares que estejam na
posse do Conselho Superior do Ministério Público.
2 - São igualmente tidos em conta o volume de serviço a cargo do magistrado, as
condições de trabalho, e, quanto aos magistrados com menos de cinco anos de
exercício, a circunstância de o serviço inspeccionado ter sido prestado em
comarca ou lugar de acesso.
3 - O magistrado é obrigatoriamente ouvido sobre o relatório da inspecção e
pode fornecer os elementos que entender convenientes.
4 - As considerações que o inspector eventualmente produza sobre a resposta do
inspeccionado não podem referir factos novos que o desfavoreçam e delas
dar-se-á conhecimento ao inspeccionado.
[8] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 01029/03 de 25 de Janeiro de 2005
[9] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 01029/03 de 25 de Janeiro de 2005.
[10] Código do Peocedimento
Adminsitrativo Anotado; 4.º Ed. 2003; p. 229
[11] Código do Peocedimento
Adminsitrativo Anotado; 4.º Ed. 2003; p. 230
[12] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 01029/03 de 25 de Janeiro de 2005.
[13] Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 01029/03 de 25 de Janeiro de 2005
[14]Acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, n.º 01029/03 de 25 de Janeiro de 2005
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