Comentário ao Acordão do STA n.º 0494/17.5BALSB - Discricionariedade da Administração
Introdução: a discricionariedade administrativa
O moderno entendimento do princípio da legalidade implica uma subordinação da Administração Pública não apenas à lei, em sentido estrito, mas à totalidade da ordem jurídica. Assim, entendemos a legalidade como juridicidade, no sentido de uma subordinação ao Direito na sua totalidade, pelo que os órgãos da Administração devem atuar em obediência à lei e ao Direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins, tal como decorre do artigo 3.º, n.º 1, do Código de Procedimento Administrativo e do artigo 266.º, n.º 2, da CRP. A vinculação e a discricionariedade surgem, assim, como as duas formas típicas pelas quais a lei modela a atividade administrativa, embora o Professor Vasco Pereira da Silva considere que, na grande parte dos casos, os atos administrativos são, simultaneamente, vinculados e discricionários, afirmando-se frequentemente que toda a atividade administrativa é um continuum entre estes dois polos.
Enquanto os atos administrativos vinculados pressupõem uma vinculação total da Administração à lei, nos atos discricionários — dado a regulamentação legal ser propositadamente imprecisa ou indeterminada — a lei atribui uma margem de autonomia decisória à Administração Pública. Esta liberdade permite que a Administração decida segundo critérios que, em cada caso, entenda serem mais eficazes e adequados à prossecução do interesse público, considerando, igualmente, a proteção dos direitos dos particulares. O Senhor Professor Marcello Caetano considerava o poder discricionário uma exceção ao princípio da legalidade, ou seja, uma área deixada ao livre arbítrio da Administração. No entanto, tal posição não se afigura hoje como maioritária, entendendo a generalidade dos autores que o poder discricionário só existe nos termos da lei, conceção esta que aqui se adota.
No plano prático, seria impossível e, quiçá, inconveniente que tudo estivesse meticulosamente regulado, pois, como argumenta Vasco Pereira da Silva, o legislador não pode, nem deve, prever de forma geral e abstrata todas as situações e hipóteses de aplicação de uma norma. Ademais, a Administração conhece melhor do que qualquer outra entidade as necessidades da coletividade, o que justifica a atribuição deste poder. Não obstante, a discricionariedade não é um poder livre ou arbitrário; é, antes, um poder jurídico delimitado e concedido pela lei. O problema prende-se, por isso, com o possível abuso no exercício deste poder, transformando-o em total arbítrio e ignorando os condicionantes que fluem dos princípios gerais que vinculam a Administração Pública. A escolha da decisão está, portanto, sempre condicionada não apenas pela competência do órgão ou pelo fim legal, mas também pela necessária conciliação entre o princípio da juridicidade e a margem de livre apreciação administrativa.
Breve análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de junho de 2019, proc. n.º 0494/17.5BALSB
No âmbito do processo n.º 0494/17.5BALSB, o Supremo Tribunal Administrativo (STA) foi chamado a decidir sobre uma ação de anulação intentada por um Procurador Adjunto. O litígio centrava-se no acórdão proferido pelo Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) que, ao indeferir uma reclamação prévia, confirmou a atribuição da classificação de serviço de “Suficiente” ao magistrado, referente ao período de 2016.
A controvérsia teve origem na alteração da proposta inicial feita pelo Sr. Instrutor — que sugerira a nota de “Bom” — para “Suficiente”, decidida pela Secção de Apreciação de Mérito Profissional e, posteriormente, ratificada pelo Plenário do CSMP.
O autor da ação argumentou que tal avaliação se fundamentou excessivamente nos atrasos processuais registados, negligenciando outros fatores. Alegou, por isso, uma violação do Regulamento das Inspeções (n.º 17/2002 e n.º 378/2015), que impõe uma análise holística do mérito, ponderando obrigatoriamente as condições de trabalho, o volume e a complexidade das tarefas a cargo do magistrado.
Em sede de contestação, o CSMP refutou a ideia de que a classificação se deveu apenas aos atrasos. O Conselho sublinhou que, embora a prestação global tivesse aspetos positivos, foram identificadas falhas qualitativas e quantitativas que justificavam a nota atribuída. Invocando o Estatuto do Ministério Público (EMP) e o Regulamento das Inspeções do Ministério Público (RIMP), o CSMP defendeu que detém uma margem de livre apreciação para valorar o desempenho funcional dos seus magistrados segundo critérios de justiça relativa. Concluiu que esta atividade administrativa só é passível de controlo jurisdicional em situações de erro manifesto ou grosseiro.
O STA, alinhando-se com a jurisprudência consolidada, decidiu pela improcedência da ação.
O tribunal reiterou que a classificação de magistrados constitui um exercício de discricionariedade técnica e administrativa, incidindo sobre qualidades pessoais e mérito profissional que escapam ao escrutínio dos tribunais, exceto se houver preterição de elementos vinculados, erro grosseiro ou utilização de critérios flagrantemente desajustados. No caso concreto, considerou-se que a classificação foi devidamente fundamentada num conjunto de fatores e que o CSMP atuou dentro da sua margem de liberdade ao ponderar o peso de cada critério de avaliação.
Reflexão Crítica sobre a Decisão Judicial
A atribuição de notações aos magistrados pelo CSMP configura um exemplo claro de uma atividade que requer uma ampla autonomia decisória. Tratando-se do exercício de um poder discricionário, é legítimo que a Administração Pública priorize certos fatores de avaliação em detrimento de outros. No acórdão em apreço, a manutenção da nota de “Suficiente” revela-se juridicamente sustentável, uma vez que o órgão administrativo optou por conferir maior relevância aos atrasos sistemáticos e às falhas técnicas apontadas, mesmo após considerar os pontos favoráveis do percurso do inspecionado.
É crucial sublinhar que a discricionariedade não se confunde com uma liberdade absoluta, mas sim com um poder jurídico condicionado pela lei, essencial para que a norma seja aplicada de forma justa à realidade concreta. O princípio da juridicidade concilia-se com este poder de escolha na medida em que, embora a Administração possa optar entre diferentes soluções válidas, deve fazê-lo sempre no estrito respeito pelos princípios estruturantes da atividade administrativa e do Estado de Direito.
Em suma, a discricionariedade deve ser entendida como uma competência funcional e não como um arbítrio. É uma prerrogativa cuidadosamente balizada pelo legislador, cuja utilidade reside na capacidade de permitir à Administração proferir decisões adequadas e equitativas, desde que respeitados os limites legais e os fins para os quais esse poder foi conferido.
Bibliografia
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 junho de 2019, Processo nº 0494/17.5BALSB
Aulas do Professor Vasco Pereira da Silva
DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo (Vol. II), Almedina, Coimbra, 2ª edição, 2011, pp. 63-65
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, O princípio da legalidade e a margem de livre decisão administrativa, Direito Administrativo Geral (Tomo I), Editora D. Quixote, 3ª edição, pp. 183-230
Trabalho realizado pela aluna : Mariana Rebelo dos Santos, Subturma 11 Turma B, nº67908
Comentários
Enviar um comentário