Comentário ao Acórdão 01133/22.8BELRA do STA de 5/03/2026

 

Comentário ao Acórdão 01133/22.8BELRA do STA de 5/03/2026: Nulidade, proporcionalidade e restituição de prestações sociais indevidamente recebidas

Direito Administrativo II

 2025/2026

Regência: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente: Prof. Francisco Paes Marques

 

1-     1-Introdução

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 5 de março de 2026, está em causa um recurso interposto por uma beneficiária contra o Instituto da Segurança Social, I.P., na sequência da decisão administrativa que declarou a nulidade dos atos de atribuição do subsídio de desemprego e do subsídio social de desemprego subsequente, exigindo a restituição das quantias recebidas entre 2016 e 2018.

A decisão da Segurança Social baseou-se no entendimento de que a beneficiária teria ocultado o exercício de atividade profissional remunerada durante o período em que recebia prestações sociais, o que, na perspetiva da Administração, integraria a previsão do art.º 78.º da Lei n.º 4/2007, de 16 de janeiro, segundo o qual são nulos os atos administrativos de atribuição de direitos baseados em informações falsas prestadas com dolo ou com má-fé. No entanto, dos factos apurados resultou apenas demonstrado que a autora exerceu atividade remunerada, na organização de eventos, entre maio e outubro de 2018, período em que acumulou essa atividade com o recebimento do subsídio. Além disso, a autora havia sido absolvida em processo-crime instaurado com base nos mesmos factos, o que fragilizava a tese de uma atuação dolosa ou fraudulenta.

A questão central submetida ao Supremo consistia, assim, em saber se a Administração podia exigir a devolução integral de todas as prestações pagas entre 2016 e 2018, ou se a restituição deveria limitar-se ao período em que ficou efetivamente demonstrada a incompatibilidade entre o exercício de atividade remunerada e a perceção das prestações sociais.

 

2- Enquadramento jurídico da nulidade e da restituição de prestações indevidas

O problema jurídico central do acórdão prende-se com a interpretação do art.º 78.º da Lei de Bases da Segurança Social, que estabelece a nulidade dos atos de atribuição de direitos quando estes assentem em informações falsas prestadas dolosamente ou com má-fé pelos beneficiários, como referi anteriormente. Trata-se de uma norma excecional e de aplicação particularmente exigente, uma vez que, a nulidade constitui a forma mais grave de invalidade administrativa. Como refere Mário Aroso de Almeida, o regime da nulidade não deve ser interpretado de forma ampla ou automática, sob pena de se desvirtuar a lógica do sistema de invalidades administrativas e de se comprometer a segurança jurídica. Neste caso, não bastava à segurança social demonstrar que existiu uma situação irregular de acumulação de prestações com atividade profissional. Era ainda necessário demonstrar que a beneficiária atuou com dolo ou má-fé, prestando ou omitindo informações de forma conscientemente enganosa, com vista à obtenção de alguma vantagem.

Por outro lado, a situação também convocava o regime geral do Código do Procedimento Administrativo, em especial o art.º 162.º, n.º 3 do CPA, que permite, em certas situações, limitar os efeitos da nulidade em nome dos princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade.

Para além disso, o próprio regime jurídico do desemprego aponta para uma solução mais restrita. Nos termos do art.º 52.º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 220/2006, o exercício de atividade profissional determina a suspensão do pagamento das prestações. Isto significa que a consequência típica da incompatibilidade não é, em regra, a destruição retroativa de toda a relação jurídica, mas sim, a perda do direito apenas durante o período em que a situação incompatível se verifica.

 

3- A decisão e a rejeição de uma lógica punitiva da nulidade

No acórdão em análise, o Supremo Tribunal Administrativo adotou, a meu ver, uma solução juridicamente mais equilibrada do que aquela que teria sido seguida pela Segurança Social e pelo Tribunal Central Administrativo Sul.

O Supremo entendeu que, ainda que se admitisse a existência de irregularidade na acumulação das prestações com atividade remunerada, não era juridicamente admissível exigir a restituição de todas as prestações pagas entre 2016 e 2018. A reposição da legalidade deveria cingir-se ao período em que ficou concretamente demonstrado a receção indevida, isto é, entre maio e outubro de 2018.

Em primeiro lugar, porque o pressuposto subjetivo exigido pelo art.º 78.º da Lei n.º 4/2007, ou seja, a existência de dolo ou má-fé, não se encontrava suficientemente demonstrado. A mera existência de atividade remunerada incompatível com a prestação não basta, por si só, para sustentar a nulidade de todos os atos atributivos. Como sublinha Diogo Freitas do Amaral, a nulidade não pode funcionar como uma resposta automática a qualquer irregularidade administrativa, exige-se sempre uma leitura estrita e rigorosa.

Em segundo lugar, porque a decisão administrativa da segurança social parecia assentar numa lógica punitiva, mas de forma excessiva. A Administração não se limitou a exigir a devolução do que foi concretamente recebido sem fundamento, pretendeu antes “desfazer” toda a relação jurídica prestacional, como se toda a atribuição do subsídio estivesse contaminada desde a origem. Ora, essa solução não encontra apoio claro nem no regime da segurança social, nem na maior parte da doutrina.

Na verdade, o que estava demonstrado era apenas a existência de uma sobreposição indevida parcial, temporalmente delimitada. Exigir a restituição integral significaria alargar desproporcionadamente as consequências jurídicas da irregularidade, transformando a reposição da legalidade numa verdadeira sanção encapotada. O Supremo reafirma, ainda que implícita, a invalidade administrativa não pode ser aplicada de forma cega ou mecânica. Mesmo quando a Administração visa corrigir uma ilegalidade, continua vinculada aos princípios da proporcionalidade, da adequação e da justiça material.

4- Conclusão

O Acórdão do STA de 5 de março de 2026 revela-se particularmente importante porque demonstra que a reposição da legalidade administrativa não pode ser feita a qualquer custo nem por qualquer meio. Em matéria de prestações sociais, onde frequentemente estão em causa situações de vulnerabilidade económica e social, a Administração deve atuar com especial prudência. A meu ver, o maior mérito deste acórdão está em recusar uma conceção formalista e sancionatória da invalidade administrativa e em reafirmar uma ideia essencial, isto é, a Administração só deve exigir a restituição daquilo que foi efetivamente recebido sem fundamento legal.

Deste modo, o Supremo acabou por dar prevalência a uma leitura materialmente mais justa, compatível com os princípios do Estado de Direito, da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade. Em suma, trata-se de um acórdão que merece uma apreciação globalmente positiva, não apenas pelo resultado concreto a que chega, mas também pela orientação que reafirma, ou seja, a legalidade administrativa não pode ser desligada da justiça do caso concreto.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 8.ª ed., Coimbra, Almedina, 2024.

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2018.

SOUSA, Marcelo Rebelo de / MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 3.ª ed., Lisboa, Dom Quixote, 2021.

Trabalho realizado por: Viviana França, subturma 11, turma B, 71395