Comentário ao Ac. do STA, proc. nº 1273/20.8BELRS de 19/12/2024 – Preterição da audição prévia e princípio do aproveitamento do ato

1- Matéria de facto

No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19 de dezembro de 2024 (proc. nº 1273/20.8BELRS) estaria em causa um recurso interposto pela Fazenda Pública, por ter sido julgada parcialmente procedente a impugnação judicial da liquidação de IRS n.º2018 5005581857 de 2014, no valor de € 10.710,56 e subsequente condenação da Administração Tributária a reembolsar à Impugnante o imposto indevidamente pago, acrescido de juros indemnizatório, em consequência do que determinou a anulação a liquidação em causa e julgou improcedente o pedido de arbitramento de juros indemnizatórios.

Importa definir que a impugnação judicial do tribunal a quo se baseou na verificação da violação do direito à audição prévia no procedimento tributário, prevista no art.º 60º, nº1, al. a) da Lei Geral Tributária (doravante, LGT), bem como a violação do princípio administrativo da participação dos interessados no procedimento previsto no art.º 100º do Código de Procedimento Administrativo (doravante, CPA) e no art.º 267º, nº5 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP)

No recurso, a Autoridade Tributária vem defender que, mesmo havendo audição prévia no caso concreto, esta não alteraria a decisão final de liquidação, visto que a liquidação se efetuou oficiosamente e com base em juízos objetivos. Assim sendo, a recorrente vem alegar que se encontram reunidos os pressupostos para a aplicação do princípio do aproveitamento do ato, previsto no art.º 163, nº5 do CPA, e, consequentemente, apelar ao Tribunal ad quem que considere que a preterição do direito à audição prévia neste caso não releva, pois, o exercício deste não teria a mínima probabilidade de influenciar a favor do contribuinte a decisão tomada.

 

2-     Enquadramento legal do princípio do aproveitamento do ato

O princípio do aproveitamento do ato é o princípio segundo o qual se deve afastar o efeito anulatório de determinado ato decorrente de um vício formal ou procedimental, quando seja possível provar, sem margem de dúvidas que o conteúdo do ato anulável não possa ser outro. No fundo, podemos reconduzir este princípio a um critério de prevalência da celeridade e da eficiência administrativa, em detrimento do princípio da legalidade, nos casos em que a sua violação não compromete o conteúdo do ato.

Este princípio, consagrado no art.º 163, n.º 5 do CPA, foi uma inovação introduzida pela revisão do CPA, através do Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro que, na verdade, não consubstancia uma verdadeira novidade, pois mesmo antes da revisão de 2015 ele já era aplicado pelos Tribunais Administrativos, sendo por isso um princípio desenvolvido jurisprudencialmente.

Importa analisar as hipóteses legais para a aplicação deste princípio, nomeadamente as constantes das alíneas a), b) e c) do art.º 163º, n.º5: “Não se produz o efeito anulatório quando:

a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma solução como legalmente possível;

b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido alcançado por outra via;

c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo”.

A alínea a) é aplicável aos atos de conteúdo vinculado, ou seja, atos de discricionariedade reduzida a zero. Estão por isso em causa, as situações em que “mesmo que a ilegalidade cometida não tivesse ocorrido, o conteúdo do ato não poderia ser diferente daquele que foi, pelo que a sua eventual anulação teria necessariamente de conduzir à prática de um novo ato com o mesmo conteúdo” (Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo, Almedina, 2015, pp. 277.). Consideramos que das três hipóteses esta revela ser a menos problemática. Ora, tendo um ato conteúdo vinculado, dificilmente se consegue extravasar o seu único sentido possível, pelo que será substancialmente mais fácil fazer prova de que haveria apenas uma via de decisão a adotar, não obstante a ilegalidade.

Já a alínea b) circunscreve o seu âmbito de aplicação aos casos em que o ato esteja viciado por ilegalidades de carácter procedimental ou formal. Ora, esta alínea consagra a denominada teoria da degradação das formalidades essenciais em não essenciais, que consiste no afastamento do efeito anulatório do ato que apresente vícios procedimentais ou formais quando se demonstre que a finalidade dessas exigências legais tenha sido alcançada de outro modo, acautelando os mesmos interesses. O Acórdão em análise refere-se exatamente a um caso em que houve preterição de um elemento procedimental essencial, nomeadamente, a audição dos interessados, pelo que analisaremos mais a fundo este problema em específico.

Por fim, a alínea c), que versa, numa lógica restritiva, sobre os atos administrativos discricionários. Esta alínea revela ser a mais problemática, visto que exige uma prova inabalável de que o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo mesmo se não tivesse existido o vício. Para além das dificuldades probatórias, esta alínea é pouco explícita quanto ao tipo de vícios de que o ato pode padecer, o que poderá demonstrar ser algo perigoso.

 

3-     Preterição da audiência prévia

O procedimento administrativo é atualmente concebido como um campo de efetivação e ponderação de verdadeiros direitos fundamentais procedimentais constitucionalmente consagrados – nomeadamente, o direito à participação no procedimento, consagrado no art.º 267º, nº5 da CRP.

A participação dos interessados no procedimento, e em particular a audiência prévia, confere ao particular a possibilidade de exercer, de forma legítima, alguma influência sobre o sentido da decisão. Parece-nos difícil justificar o aproveitamento do ato na ausência desta formalidade procedimental, visto que haverá sempre um défice de informação na ponderação da decisão. O juiz nunca pode excluir, com total segurança, a possibilidade de o vício ter tido influência direta no conteúdo da decisão.

No Ac. do STA, proc. nº 1273/20.8BELRS, o Tribunal ad quem considerou que, mesmo sendo o ato emitido de natureza vinculada, só seria de desconsiderar a audiência prévia se a informação a fornecer pelo contribuinte não relevasse no procedimento e não trouxesse elementos úteis à decisão de liquidação. Neste caso, considerou-se que esta seria uma situação onde haveria a possibilidade de existirem “pressupostos fácticos substancialmente diferentes daqueles que presidiram à prática do ato impugnado e com isso poderia ter sido praticado um ato diferente”.

 

4-     Reflexões finais

O art.º 163, nº5 do CPA vem colocar em causa alguns dos princípios estruturantes da atividade administrativa, nomeadamente a proteção dos particulares, entrando, aparentemente, em contradição com a finalidade constitucionalmente consagrada de que o Estado deve obediência à Constituição e à lei (art.º 3º, nº2 da CRP).

De certa forma, importa acautelar o facto deste preceito poder ainda consubstanciar uma “válvula de escape”, tanto para a Administração como para os Tribunais, visto que confere uma margem de livre apreciação através da consagração de conceitos indeterminados, que muitas vezes será suscetível de lesar os direitos dos particulares. Nesse sentido, uma melhor forma de salvaguardar a posição jurídica destes seria o reconhecimento expresso da possibilidade de responsabilidade civil por prejuízos causados pelo ato ilegal “sanado”.

Assim sendo, consideramos que o princípio do aproveitamento do ato deverá ser aplicado de forma cautelosa e meramente excecional sendo sempre reconhecida a prevalência da juridicidade. Não poderá ser admitida uma atuação administrativa ilegal que coloque em causa o “alfa e o ômega” do Direito Administrativo: defender os direitos e garantias dos cidadãos. Mesmo que este princípio vise a eficiência, a economicidade e a celeridade da atividade administrativa (em sentido amplo, o princípio da boa administração – art.º 5º do CPA), nunca poderá colocar numa posição subalterna os direitos fundamentais dos particulares e os interesses legalmente protegidos destes. 

 

BIBLIOGRAFIA:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, Almedina, 2015;

ANTÓNIO, Isa, “Princípio do Aproveitamento do Ato (anulável)”: alguns aspetos controversos, Revista de Direito Administrativo, Nº 20 (Maio-Agosto 2024);

CADILHA, Carlos Alberto, “Implicações do novo regime do Código do Procedimento Administrativo no Direito Processual Administrativo”, Revista Julgar, Coimbra Editora, Coimbra, Nº26, 2015;

CORREIA, Sérvulo; PAES MARQUES, Francisco, Noções de Direito Administrativo, Volume II, 2ª edição, Almedina, Lisboa, 2025; 

MATOS, André Salgado, A invalidade do acto administrativo no projecto de revisão do Código do Procedimento Administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, Nº100 (Jul-Ago 2013);

RAMALHO, Inês Pires, O Princípio do Aproveitamento do Acto Administrativo, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Coimbra, 2011.

 

Maria Inês Esteves; Nº 71316; Subturma 11 – Direito Administrativo II, Turma B (25/26)