Análise do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul 1203/24.8BELRA

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul 1203/24.8BELRA

Professor Regente: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Professor Assistente: Prof. Doutor Francisco Paes Marques

Comentário por Francisco Frias nº69436 PB11

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Síntese do acórdão:

No âmbito de um processo judicial instaurado contra o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU), o Instituto da Segurança Social (ISS) e o Estado português, emergiu um conflito negativo de competência entre o Juízo Administrativo Comum e o Juízo Administrativo Social do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria. Este conflito foi suscitado oficiosamente pela juíza titular do Juízo Administrativo Social, tendo sido remetido ao Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) para efeitos de resolução, nos termos legais.

A ação foi proposta em 21 de agosto de 2024 por uma cidadã que peticiona, entre outros pedidos, o pagamento de um apoio extraordinário à renda, no valor mensal de 152,51 €, referente ao período de janeiro a agosto de 2024. A autora reclama, ainda, o pagamento de juros vencidos, bem como uma indemnização por danos patrimoniais no montante de 5.000 €, acrescida de custas.

Em 16 de setembro de 2024, o Juízo Administrativo Comum declarou-se incompetente para conhecer da ação, considerando que o litígio dizia respeito a uma prestação enquadrada no sistema de proteção social, concretamente no subsistema de solidariedade financiado pelo Orçamento da Segurança Social. Por conseguinte, entendeu que a competência material para apreciação da causa caberia ao Juízo Administrativo Social, nos termos do artigo 44.º-A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023, de 28 de agosto.

Recebidos os autos, o Juízo Administrativo Social, por decisão de 11 de fevereiro de 2025, declarou-se igualmente incompetente para apreciar a ação, sustentando que o apoio extraordinário à renda criado pelo Decreto-Lei n.º 20-B/2023 não integra o sistema da segurança social. Pelo contrário, entendeu tratar-se de uma medida integrada no sistema de proteção social de cidadania, especificamente no subsistema de solidariedade, o qual não se destina à substituição de rendimentos decorrente da verificação de um risco social, mas sim à mitigação de situações de vulnerabilidade económica. Consequentemente, defendeu que a competência deveria recair sobre o Juízo Administrativo Comum.

No âmbito da análise jurídica empreendida pelo TCAS, foram considerados os normativos aplicáveis, com destaque para o citado Decreto-Lei n.º 20-B/2023, que estabelece um apoio extraordinário às famílias para o pagamento da renda habitacional, e o Decreto-Lei n.º 74-B/2023, que alterou o ETAF, restringindo a competência do Juízo Administrativo Social aos litígios emergentes das prestações do sistema social. Esta alteração legislativa teve como consequência a exclusão da competência do juízo social relativamente às prestações não contributivas e não assentes em riscos sociais específicos, como é o caso do apoio em causa.

Conforme concluiu o TCAS, a natureza jurídica do apoio extraordinário de renda não permite a sua qualificação como prestação do sistema social. Trata-se, antes, de uma prestação inserida no subsistema de solidariedade do sistema de proteção social de cidadania, cuja natureza é marcadamente assistencial e financiada por receitas fiscais, não estando sujeita a contribuições dos beneficiários. Nessa medida, tal apoio não se enquadra na previsão do artigo 44.º-A do ETAF, pelo que não se justifica a competência do juízo administrativo social.

Face ao exposto, o tribunal central administrativo sul decidiu atribuir a competência ao juízo administrativo comum do tribunal administrativo e fiscal de Leiria para conhecer da ação proposta, por se tratar de uma matéria atinente à proteção social de cidadania.

Analise do acórdão:

O acórdão analisado incide sobre um conflito negativo de competência entre o juízo administrativo comum e o juízo administrativo social do tribunal administrativo e fiscal de Leiria, suscitado no âmbito de uma ação interposta por uma cidadã contra o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU), o Instituto da Segurança Social (ISS) e o Estado português.

Este acórdão incide em algumas questões essenciais do procedimento administrativo, mais concretamente as questões relacionadas com a atribuição de prestações publicas de carácter assistencial, os limites da atuação administrativa e a jurisdição competente para fiscalização da legalidade da ação administrativa, baseado no ornamento jurídico administrativo português.

Importa salientar, em primeiro lugar, que o caso revela uma desarticulação entre órgãos da jurisdição administrativa, que divergem quanto à natureza jurídica do apoio em questão. O conflito de competências revela fragilidades na clareza da qualificação jurídica das prestações sociais atribuídas pela administração pública, resultando em consequências diretas na tutela dos direitos dos particulares, que se veem confrontados com a indefinição jurisdicional e a consequente demora no acesso a uma decisão judicial eficaz.

Neste contexto, o procedimento administrativo assume papel central. Tal como consagrado nos artigos 1.º, 128.º e seguintes da CPA, o procedimento visa permitir à Administração exercer os seus poderes de modo legal, transparente e eficiente, assegurando simultaneamente a proteção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares como previsto no artigo 4.º CPA. O apoio extraordinário à renda, sendo uma prestação administrativa atribuída com base em critérios objetivos e normas legais previamente definidas, configura claramente um ato administrativo de natureza vinculada, que deve obedecer ao dever de decisão, artigo 128.º CPA, e aos princípios da legalidade, artigo 3.º CPA, e da boa administração, artigo 5.º CPA.

A exigência de uma atuação célere e eficaz da administração neste domínio é tanto maior quanto a prestação em causa visa responder a situações de vulnerabilidade económica, integrando-se no chamado subsistema de solidariedade do sistema de proteção social. Esta prestação, tal como corretamente identificado pelo TCAS, tem uma natureza assistencial, financiada por receitas fiscais e não sujeita a contribuições dos beneficiários, o que a distingue claramente das prestações contributivas da segurança social.

A distinção é essencial, porque demonstra que se está perante uma atividade administrativa que visa assegurar direitos sociais fundamentais, associados ao direito à habitação e ao mínimo de existência condigna, previstos no artigo 65.º da Constituição da República Portuguesa. Estes direitos impõem à administração deveres positivos de prestação, que devem ser realizados com base em critérios de justiça social, equidade e solidariedade, em conformidade com o princípio da prossecução do interesse público previsto no artigo 266.º, n.º 1 da CRP e o princípio da proteção da confiança dos administrados.

O próprio conteúdo do apoio à renda previsto no Decreto-Lei n.º 20-B/2023 evidencia a vinculação da Administração à lei, sem margem para live escolha na sua concessão, desde que estejam preenchidos os requisitos legais. Ora, isto reforça o entendimento de que estamos perante um procedimento administrativo vinculado, cujo desrespeito por prazos ou a omissão de decisão dentro do tempo legal pode configurar uma omissão administrativa ilegal, suscetível de ser impugnada judicialmente, nos termos dos artigos 51.º e 128.º CPA, e também do artigo 95.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Por outro lado, a situação vivida neste processo ilustra um risco de deficiente coordenação entre entidades públicas, o que compromete a efetividade do procedimento e viola os princípios da colaboração inter administrativa e da boa-fé procedimental. Conforme assinalado na doutrina, a atuação administrativa deve obedecer a um padrão de eficiência, racionalidade, lealdade e cooperação, especialmente quando envolvem múltiplas entidades públicas. A falta de definição clara quanto à entidade responsável pela concessão da prestação fragiliza o direito dos administrados à decisão fundamentada e atempada.

A atuação da Administração neste caso deveria ter sido proativa na clarificação da titularidade de competência e na regular instrução do processo administrativo, assegurando ao particular a prestação devida sem o recurso necessário ao tribunal. A descoordenação entre IHRU e ISS revela, ainda, uma fragmentação da Administração Pública, que, na ausência de um modelo funcional coerente e transparente, transfere o ónus do litígio para o cidadão em situação de fragilidade socioeconómica, precisamente o oposto do que os princípios do estado de direito e da administração ao serviço do interesse público exigem.

Por fim, importa destacar o papel dos tribunais administrativos na garantia da legalidade e da tutela jurisdicional efetiva, artigo 20.º CRP. A solução dada pelo TCAS é atribuir a competência ao juízo administrativo comum é juridicamente correta à luz da legislação em vigor, designadamente o ETAF na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 74-B/2023. No entanto, esta decisão surge tardiamente, após um processo jurisdicional que expôs o requerente à incerteza e à demora, comprometendo o valor da celeridade e da proteção dos direitos fundamentais.

Conclusão:

O acórdão em apreço permite evidenciar falhas significativas no funcionamento do procedimento administrativo, particularmente no que respeita à prestação de apoios sociais não contributivos, como o apoio extraordinário à renda. A análise crítica revela que a atuação da Administração Pública, ao não assegurar uma tramitação coordenada, célere e eficiente do procedimento, viola os princípios estruturantes do direito administrativo, em especial os princípios da legalidade, da boa administração, da proteção da confiança, da colaboração inter administrativa e da tutela efetiva dos direitos dos particulares.

A fragmentação de competências entre órgãos administrativos e a indefinição jurisdicional quanto à natureza das prestações sociais não podem ser obstáculos à realização dos direitos fundamentais, em especial o direito à habitação e à proteção social. O procedimento administrativo deve ser compreendido como um instrumento jurídico essencial à realização da justiça administrativa e à concretização do interesse público, não podendo ser um entrave à efetividade dos direitos dos cidadãos.

A decisão do TCAS foi correta do ponto de vista jurídico-formal, mas a sua existência demonstra uma falha sistémica mais ampla, que exige reformas na organização administrativa e no procedimento de atribuição de apoios públicos, promovendo maior clareza quanto à competência, uniformidade procedimental e responsabilidade efetiva na ação administrativa. Só assim se garantirá uma Administração ao serviço das pessoas e dos seus direitos, conforme impõe a Constituição da República Portuguesa.

Bibliografia:

Professor Pereira da Silva, Vasco “Direito Administrativo - Parte Geral” (Vol. II).

Professor Oliveira, Fernanda Maçãs “O Procedimento Administrativo no Código do Procedimento”

Professor Ribeiro Mendes, João “Justiça Administrativa: Os Tribunais e o Controlo da Administração Pública”