ANÁLISE DO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO Processo n.º 0611/12 de 25-06-2013

ANÁLISE DO ACÓRDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

Processo n.º 0611/12 de 25-06-2013

 Autora: Margarida Gonçalves, PB11

I.                   Enquadramento e síntese do caso

O presente trabalho, tem como objetivo a análise do acórdão do STA, que teve na sua origem a impugnação do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, a 14 de julho de 2011.  Em causa, encontra-se um despacho datado de 24 de abril de 2001, emitido pelo Chefe do Estado-Maior da Armada, que obriga o recorrente a pagar, a título indemnizatório, uma quantia de 37.409,84€.

O montante referido anteriormente foi exigido ao recorrente quando da saída do mesmo do Corpo de Alunos da Escola Naval, após a conclusão do quarto ano do curso em que se encontrava.

O recorrente alega que o referido despacho não apresenta uma fundamentação adequada, violando assim o disposto nos artigos 124º e 125º do CPA, e ainda o direito à fundamentação dos atos administrativos (consagrado no artigo 268º/3 da CRP).

Além do referido, o recorrente invoca ainda a violação do princípio da igualdade – previsto no artigo 13º da CRP – visto que, numa situação anterior equivalente, uma colega teria beneficiado de uma redução em 50% do valor da indemnização a pagar. No seu entender, isto configura um tratamento diferenciado, que não havia sido devidamente justificado.

Por sua vez, o Chefe do Estado-Maior da Armada evidencia a validade do ato praticado, com base no seguinte: a decisão teria sido devidamente fundamentada, tendo por base os custos diretos da formação adquirida; a aplicação, de forma uniforme, do despacho normativo nº60/00; o facto do ato ter resultado do exercício legítimo dos poderes discricionários que estão previstos no artigo 208º do REN.

Perante isto, o Ministério Público pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso. Por fim, o recorrente requer a declaração de nulidade sobre o acórdão do tribunal a recorrido, bem como a anulação do despacho administrativo que se encontra em causa, tendo como fundamento a alegada ilegalidade do ato e ainda a violação de direitos fundamentais.

 

II.                 Questão jurídica fundamental

O caso envolve diversas questões que podem ser consideradas juridicamente relevantes, contudo, a problemática central situa-se precisamente na delimitação entre o exercício de poderes vinculados e discricionários por parte da Administração Pública.

Esta distinção assenta especialmente na matéria do Direito Administrativo, na medida em que permite compreender até que ponto a própria Administração dispõe de uma margem de decisão e quais são os limites dessa mesma liberdade.

De acordo com o lecionado pelo Professor Vasco Pereira da Silva nas suas aulas teóricas, mesmo nos casos em que existe uma discricionariedade, a atuação administrativa permanece ainda sujeita ao controlo da juridicidade. Isto evidencia precisamente que não existem espaços totalmente livres de direito.

Segundo a doutrina do Professor Freitas do Amaral, a discricionariedade traduz uma liberdade de escolha juridicamente condicionada, não podendo nunca degenerar em arbitrariedade. Por outro lado, o Professor Vasco Pereira da Silva, sublinha que uma distinção entre poderes vinculados e discricionários não é absoluta. Assim, é frequente a coexistência entre elementos de ambas as naturezas, num só ato administrativo.

 

II.1 – A notificação no Direito Administrativo:

A notificação, no âmbito do procedimento administrativo, é um instituto essencial que se traduz no ato através do qual a Administração efetua uma comunicação formal ao interessado sobre uma decisão ou facto que lhe diz respeito.

Em oposição à publicação em Diário da República, que tem natureza geral e abstrata, a notificação dirige-se a destinatários concretos, permitindo-lhes assim tomar conhecimento direto da atuação administrativa.

A notificação assume relevância constitucional, em toda e qualquer situação, em que estejam em causa decisões suscetíveis de afetar direitos ou interesses que estejam legalmente protegidos (artigo 268º/3 da CRP).

Nos termos do CPA, a notificação surge, essencialmente, em dois momentos fundamentais: no início do procedimento (para assegurar o conhecimento daqueles que são interessados potencialmente afetados) e após a prática de um ato administrativo (sempre que este produza efeitos na esfera jurídica daqueles que são destinatários).

 

II.2 – Relevância jurídica da notificação:

É importante ainda destacar que, a notificação não integra os elementos constitutivos do ato administrativo. Esta trata-se de um momento posterior à formação do mesmo, relacionado com a sua eficácia externa. Assim, a ausência ou irregularidade de uma notificação não irá comprometer a validade do ato, podendo, no entanto, afetar a sua oponibilidade a um determinado destinatário.

A consequência prática presente nesta distinção reside no facto de que o ato permanece juridicamente válido e a produção dos seus efeitos poderá ficar dependente do conhecimento efetivo do interessado.

 

III.                Fundamentação do Ato Administrativo

Uma das garantias estruturantes do Estado de Direito, que assegura precisamente a transparência e a racionalidade da atuação administrativa, assenta na exigência de fundamentação.

A Administração encontra-se vinculada não apenas à lei, mas a todo um bloco de juridicidade, sendo a fundamentação um instrumento essencial para demonstrar essa mesma conformidade.

 

III.1 – Conceito e função:

A fundamentação consiste nada mais do que, na explicitação das razões de facto e de direito que conduziram à prática de um determinado ato administrativo.

É considerada suficiente sempre que permita ao destinatário compreender o conteúdo da decisão, avaliar a sua legalidade e ainda reagir através dos meios administrativos ou jurisdicionais que sejam adequados.

 

III.2 – Dimensões, requisitos e dispensa da Fundamentação:

A fundamentação desempenha duas funções principais.

Primeiramente a função endoprocessual, onde assegura o exercício do direito de defesa por parte do interessado. De seguida, a função extraprocessual, onde promove a transparência e legitima a atuação administrativa perante a comunidade.

Segundo a doutrina do Professor Freitas do Amaral, a fundamentação constitui nada mais que uma garantia essencial dos particulares, permitindo-lhes controlar a atuação da Administração e ainda prevenir decisões arbitrárias.

Já o Professor Vasco Pereira da Silva, enfatiza, na sua doutrina, a relevância da fundamentação no contexto do princípio da juridicidade. Assim, entende-a como um instrumento indispensável para assegurar a sindicabilidade dos atos administrativos.

Por sua vez, os Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, consideram que o dever de fundamentar está intrinsecamente ligado à proteção de direitos fundamentais, ainda que não o autonomizem como um direito fundamental independente.

Para ser juridicamente adequada, uma fundamentação deve apresentar-se como sendo expressa, clara, coerente e completa. A ausência ou insuficiência de algum dos elementos referidos, pode configurar um vício de forma, que levaria a anulabilidade do ato.

Em situações especificas, a lei dispensa a fundamentação autónoma. São essas os atos homologados de decisões já fundamentadas e ainda o exercício de poder hierárquicos em contexto funcional.

 

IV.               Vício de falta de Fundamentação

A falta ou insuficiência de fundamentação constitui uma violação das exigências legais previstas no CPA e ainda da garantia constitucional consagrada no artigo 268º/3 da CRP.

Contudo, é imperativo distinguir falta absoluta de fundamentação – pode afetar o núcleo essencial de direitos fundamentais e conduzir à nulidade – de fundamentação insuficiente – que gera, em regra, a anulabilidade do ato.

Cada vez mais, a jurisprudência, tem vindo a adotar uma posição restritiva relativamente à nulidade, entendendo que apenas em situações particularmente graves justificam tal consequência.

O Supremo Tribunal Administrativo tem afirmado que apenas a ausência de fundamentação que comprometa direitos fundamentais essenciais poderá justificar a nulidade.

Em oposição, o Tribunal Constitucional tem entendido que a fundamentação funciona sobretudo como um mecanismo de proteção de outros direitos, não sendo, por si só, um direito fundamental autónomo.

 

V.                 Aplicação ao caso concreto – o despacho do CEMA

No Despacho n.º 13/01 do Chefe do Estado-Maior da Armada, este suscita dúvidas quanto ao cumprimento do dever de fundamentação, uma vez que se limita a remeter para a “regulamentação em vigor” como mero fundamento da decisão.

Ainda que seja admitida tal fundamentação como insuficiente, a doutrina dominante – nomeadamente a do Professor Freitas do Amaral – distingue entre falta absoluta de fundamentação e fundamentação deficiente. Apenas a primeira identificada atinge o núcleo essencial das garantias dos particulares, podendo assim conduzir à nulidade. Já a segunda, em regra, reconduz a um vicio de forma gerador de anulabilidade.

Por outro lado, conforme sublinhado pelo Professor Vasco Pereira da Silva, o chamado dever de fundamentação deve ser aferido de forma funcional. Ou seja, é suficiente quando permite ao destinatário compreender o iter decisório e reagir contra o mesmo. Perante isso, mesmo uma fundamentação sintética pode ser considerada juridicamente adequada se cumprir essa função mínima.

Neste contexto, sendo o ato baseado numa norma regulamentar (artigo 208.º do REN) que estabelece o dever de indemnizar, não se verifica uma lesão grave de um direito fundamental que justifique a nulidade. Consequentemente, a existir vício, este situar-se-á no plano da anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do CPA.

 

VI.               O princípio da igualdade

Para efetuar a análise sobre o princípio da igualdade é imperativo verificar se a atuação administrativa respeitou, ou não, o artigo 13º da CRP.

O Professor Vasco Pereira da Silva, na sua doutrina, enfatiza que a igualdade administrativa se traduz numa proibição de arbitrariedade, e não numa exigência de uniformidade absoluta. O critério decisivo é precisamente o da racionalidade da diferenciação - situações essencialmente idênticas devem ser tratadas de modo idêntico, salvo justificação material bastante.

Também o Professor Freitas do Amaral sustenta que o princípio da igualdade funciona como limite ao exercício da discricionariedade, impedindo distinções infundadas e ainda desproporcionadas.

No próprio plano jurídico, apenas as discriminações baseadas em fatores constitucionalmente proibidos é que podem determinar a nulidade do ato. Não considerando estas situações, eventuais desigualdades reconduzem-se, em regra, a vícios de anulabilidade.

 

VI.1 – Aplicação ao caso – alegada desigualdade

O recorrente, invoca o tratamento desigual face a uma colega, que se encontrava numa situação semelhante, em que esta beneficiou de uma redução significativa da indemnização.

Não obstante, à luz dos factos apurados anteriormente, não é possível identificar critérios discriminatórios constitucionalmente proibidos. Além disso, a diferença de tratamento parece resultar do exercício daquela que é a margem de apreciação administrativa.

De acordo com a metodologia apresentada pelo Professor Freitas do Amaral – identificação do fim, análise das categorias e ainda avaliação da razoabilidade – não é possível verificar uma distinção arbitrária em sentido forte, mas apenas uma eventual insuficiência de fundamentação na diferenciação.

Assim, mesmo que se admita que houve uma atuação discutível, a mesma não atinge o nível de gravidade exigido para a nulidade, reconduzindo-se à eventual anulabilidade.

 

VII.            Poder vinculado e poder discricionário

A distinção entre o poder vinculado e o poder discricionário assume uma grande centralidade neste caso.

Segundo o Professor Freitas do Amaral, a dicotomia não é totalmente absoluta, uma vez que a maioria dos atos administrativos combina elementos de vinculação com margens de apreciação.

Já o professor Vasco Pereira da Silva destaca que, mesmo na discricionariedade, a Administração permanece juridicamente vinculada a princípios estruturantes (como por exemplo a igualdade, proporcionalidade e imparcialidade).

Assim, efetua-se a distinção entre poder vinculado e discricionário. Sendo que no primeiro, a Administração se limita a aplicar a lei ao caso concreto, e no segundo existe uma liberdade de escolha entre as várias soluções legalmente admissíveis, dentro dos limites do ordenamento jurídico.

 

VII.1 – Natureza do poder exercido no caso concreto

No caso em questão, a fixação de uma indemnização (ao abrigo do artigo 208º do REN), revela uma predominância de elementos vinculados, uma vez que existe um dever legal de ressarcimento dos custos de formação, e ainda, os critérios de cálculo encontram-se previamente definidos.

Não obstante, existe ainda uma margem limitada de apreciação (por exemplo, numa eventual redução do montante em causa), o que, na terminologia doutrinária do Professor Vasco Pereira da Silva, configura uma típica situação de “discricionariedade condicionada”.

 

VIII.          Discricionariedade vs. arbitrariedade

A distinção entre discricionariedade legítima e arbitrariedade é um ponto verdadeiramente essencial.

A jurisprudência administrativa tem afirmado que a discricionariedade não equivale à liberdade absoluta, mas é sim juridicamente vinculada quanto aos fins e aos princípios. Neste sentido, o Professor Freitas do Amaral considera que a arbitrariedade surge quando existe um afastamento da decisão desses parâmetros, tornando-se assim injustificada ou irracional.

No caso em questão, o poder do CEMA encontra-se delimitado por critérios legais, existe um teto máximo e parâmetros de cálculo e a decisão é ainda suscetível de controlo jurisdicional. Desta forma, não é possível verificar arbitrariedade em sentido jurídico.

 

IX.               Usurpação de poderes

Qualquer alegação de usurpação de poderes foi igualmente afastada.

De acordo com a doutrina clássica (nomeadamente a do Professor Marcelo Caetano), este vício ocorre quando a Administração invade competência próprias de outro poder do estado.

No caso, a atuação administrativa baseia-se numa norma regulamentar habilitada e não há invasão da função legislativa ou judicial.

 

IX.1 – Decisão do tribunal, Inexistência de usurpação de poderes:

No caso em questão, o STA apreciou precisamente a invocada existência de vicio de usurpação de poderes e concluiu perentoriamente que não se verificava.

Assim, o Tribunal entendeu que a atuação do Chefe do Estado-Maior da Armada se manteve dentro do quadro de competências que lhe foram legalmente atribuídas, designadamente ao abrigo do Decreto-Lei n.º 48/86 e do Regulamento de Emprego Naval (REN). Não se verificou, assim, qualquer invasão de esferas próprias de outros poderes do Estado, nomeadamente do poder legislativo ou judicial.

 

X.                 Conclusão do STA quanto ao vício da legalidade

Após realizar uma apreciação global das questões suscitadas, o STA concluiu pela improcedência dos vícios invocados pelo recorrente, reafirmando a conformidade do ato administrativo com o próprio ordenamento jurídico administrativo.

A decisão do Tribunal assenta em três pilares:

1.      Inexistência de violação da reserva de lei – o tribunal entendeu que toda a matéria relativa à fixação de indemnizações por curtos de formação não está integrada no domínio da reserva de lei parlamentar (ao abrigo dos artigos 164º e 165º da CRP).

2.      Validade do regulamento (da Portaria) – o regime constante do artigo 208º do REN foi considerado válido, por se fundar numa habilitação legal suficiente.

3.      Inexistência de usurpação de poderes – não se verificou qualquer atuação por parte da Administração que se encontrasse fora da sua esfera funcional. O órgão administrativo limitou-se nada mais que a exercer as competências que lhe foram atribuídas, respeitando o princípio basilar da separação de poderes (consagrado na nossa Constituição).

 

X.1 – Efeitos da decisão:

Como consequência da apreciação jurídica efetuada, o Tribunal confirmou a validade da indemnização fixada no valor já referido, reafirmou a legalidade do ato administrativo praticado e afastou a existência de qualquer vício suscetível de determinar a sua nulidade ou até anulação.

 

XI.               Considerações finais

Para concluir, o acórdão do STA conclui que a atuação administrativa respeitou o princípio da legalidade, e como tal, não se verificam quaisquer vícios de invalidade. O regulamento aplicado foi ainda considerado válido e devidamente habilitado, e a margem de apreciação que havia sido exercida não configurou qualquer arbitrariedade nem violação do princípio da separação de poderes.

Do ponto de vista doutrinário, a decisão tomada vai de encontro com o Professor Freitas do Amaral (ao distinguir corretamente entre discricionariedade e arbitrariedade) e ainda com o Professor Vasco Pereira da Silva (ao enquadrar a atuação administrativa no “bloco de juridicidade”, onde a lei simultaneamente fundamenta e limita a ação da administração).

Assim, o acórdão confirma que mesmo em contextos de discricionariedade a Administração permanece juridicamente vinculada, reforçando a ideia de uma atuação que está sujeita a controlo e a critérios normativos exigentes.

 

BIGLIOGRAFIA:

·         Caetano, Marcello; Manual de Direito Administrativo, volume I.

·         Freitas do Amaral, Diogo; Curso de Direito Administrativo – Vol. I e II; 3ªedição; editora Almedina; ano 2016.

·         Pereira da Silva, Vasco; Em Busca do Ato Administrativo Perdido – Almedina.

·         Pereira da Silva, Vasco; O Contencioso Administrativo – Almedina.

·         Rebelo de Sousa, Marcelo; Direito Administrativo Geral, Tomo I.

 

Margarida Gonçalves, PB11 – 71096.