Análise do Acórdão de 2022 do Tribunal Administrativo

 

I) Introdução 

O Acórdão nº03478/14.1 BEPRT, de 7 de abril de 2022 do Supremo Tribunal Administrativo revela-se particularmente pertinente para o estudo da audiência prévia, sobretudo no que respeita à sua natureza jurídica e às consequências decorrentes da sua preterição no procedimento administrativo. 

A audiência prévia constitui uma das fases do procedimento administrativo, tendo sido consagrada no ordenamento jurídico português com a aprovação do Código do Procedimento Administrativo (CPA), em 1991. Antes dessa data, na tramitação normal do procedimento administrativo, com exceção dos casos de natureza sancionatória, não era reconhecido aos interessados um direito à audiência prévia, sendo as decisões adotadas de forma unilateral pela Administração, sem participação dos particulares. A introdução desta fase procedimental visou precisamente alterar esse paradigma, permitindo uma maior colaboração entre a Administração Pública e os interessados, com vista à adoção de decisões mais adequadas ao caso concreto. Com efeito, a audiência prévia revela-se essencial à concretização de diversos princípios fundamentais da atuação administrativa, designadamente o princípio da colaboração com os particulares, o princípio da participação, consagrado no artigo 12º CPA, e o princípio da administração aberta, previsto no artigo 17º CPA. Neste contexto, importa analisar as consequências jurídicas da preterição desta fase procedimental, bem como as divergências doutrinárias quanto à eventual existência de um direito fundamental à audiência prévia, procedendo-se igualmente à análise do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2022 sobre a matéria. 

II) Enquadramento jurídico da audiência dos interessados   

A) O modo em que ocorre a audiência dos interessados no procedimento administrativo, e as diferenças entre a sua aplicação no procedimento regulamentar e do ato 

Atualmente, o legislador consagra a audiência prévia como um momento procedimental obrigatório nos procedimentos administrativos, destinado a assegurar a participação dos interessados na formação da decisão administrativa. Antes da sua realização, os interessados devem ser notificados, nos termos dos artigos 80º/2 e 122º CPA, de um projeto de decisão elaborado na fase instrutória, contendo todos os elementos necessários para que possam conhecer o sentido provável da decisão e os respetivos fundamentos, em conformidade com os artigos 152º e 153º CPA. Só assim poderão exercer, de forma efetiva, o seu direito de participação. Importa ainda distinguir a audiência prévia no procedimento relativo a atos administrativos da que ocorre no procedimento regulamentar. Neste último, a regra geral encontra-se no artigo 100º CPA, sendo frequentemente substituída pela consulta pública prevista no artigo 101.º, em virtude do carácter geral e abstrato dos regulamentos. A audiência no procedimento regulamentar apenas se justifica quando as normas sejam imediatamente aplicáveis aos destinatários; caso contrário, a participação dos interessados ocorrerá no âmbito do procedimento administrativo subsequente. O artigo 100º/3 CPA prevê situações de exclusão da audiência, nomeadamente quando o número de interessados justifique o recurso à consulta pública, em conformidade com o princípio da boa administração, consagrado no artigo 5º CPA. Já no procedimento administrativo do ato, a audiência prévia encontra-se regulada no artigo 121º CPA, sendo as exceções previstas no artigo 124º CPA. Com a revisão legislativa de 2023, foi introduzido o princípio da audiência prévia única, nos termos do artigo 121º/3 CPA, segundo o qual apenas deve ocorrer uma audiência, salvo circunstâncias supervenientes relevantes que justifiquem nova pronúncia dos interessados. Esta solução consumada pelo legislador visa evitar um ciclo sucessivo de audiências decorrente de alterações ao projeto de decisão, promovendo a eficiência do procedimento, sendo os particulares possivelmente surpreendidos pela decisão final quando esta lhes for dada a conhecer.  

B) A participação dos interessados no CPA  

A participação dos interessados no procedimento administrativo encontra fundamento constitucional no artigo 267º/5 CRP, sendo entendida por parte da doutrina, nomeadamente pelo Professor Paulo Otero, como um imperativo constitucional que garante aos cidadãos uma posição de proteção face à Administração e vincula o legislador na configuração do procedimento administrativo. Trata-se de uma expressão de um modelo democrático da Administração Pública, assente numa lógica participativa, que implica uma maior abertura da Administração aos particulares e uma redução do carácter unilateral da decisão administrativa. No plano infraconstitucional, o artigo 12º CPA consagra o princípio da participação, impondo à Administração o dever de assegurar aos particulares a possibilidade de intervir na formação das decisões que os afetem. A audiência prévia surge, assim, como um instrumento essencial para a concretização deste princípio, permitindo não só a defesa dos interesses dos particulares, mas também a recolha de elementos relevantes que contribuam para decisões mais informadas e adequadas ao caso concreto. 

IV) A audiência prévia é um direito fundamental? 

A) Posição doutrinária maioritária  

A natureza jurídica da audiência prévia tem sido objeto de controvérsia na doutrina portuguesa. A posição maioritária, defendida por autores como o Professor Freitas do Amaral e o Professor Pedro Machete, entende que a audiência prévia constitui um direito de natureza legal e uma formalidade essencial do procedimento administrativo, com função preparatória da decisão. Segundo esta perspetiva, a Constituição não consagra um direito fundamental autónomo à participação procedimental, limitando-se a impor um modelo de Administração participativa. O artigo 267º/5 CRP não configuraria, assim, um verdadeiro direito fundamental, mas antes uma orientação dirigida ao legislador. Acresce que o direito à audiência prévia não apresenta uma conexão direta com a dignidade da pessoa humana, nos termos do artigo 16º CRP, o que fragiliza a sua qualificação como direito fundamental. Nesta linha, a função da audiência prévia é essencialmente instrumental, visando permitir à Administração recolher informações relevantes e prevenir a violação de outros direitos. 

B) Posição doutrinária minoritária 

Em sentido contrário, uma posição minoritária, defendida por autores como o Professor Vasco Pereira da Silva e o Professor Gomes Canotilho, sustenta que a audiência prévia constitui um verdadeiro direito fundamental. Esta perspetiva assenta numa conceção mais subjetivista da participação procedimental, entendendo que esta se encontra intrinsecamente ligada à dignidade da pessoa humana, consagrada no artigo 1º CRP, e ao princípio do Estado de Direito democrático, previsto no artigo 2º CRP. Neste contexto, o artigo 267º/5 CRP, é interpretado como consagrando uma posição jurídica de vantagem dos particulares perante a Administração. Acresce ainda a invocação do artigo 16º CRP, enquanto cláusula aberta que admite a existência de direitos fundamentais não expressamente previstos no texto constitucional. Alguns autores, como o Professor Marcello Caetano, distinguem entre diferentes modalidades de audiência prévia, admitindo a sua natureza fundamental quando esteja em causa uma verdadeira garantia de defesa dos particulares, em consonância com o artigo 32º/10 CRP. Apesar disso, esta posição é frequentemente contestada, tendo em conta a amplitude do catálogo de direitos fundamentais expressamente consagrados na Constituição portuguesa. 

V) Consequências da preterição da audiência prévia 

As divergências quanto à natureza da audiência prévia refletem-se diretamente na determinação das consequências jurídicas da sua preterição. Para a doutrina maioritária, a omissão desta formalidade essencial gera a anulabilidade do ato administrativo, nos termos do artigo 163º CPA, uma vez que está em causa a violação de uma norma legal e não de um direito fundamental. Este entendimento é reforçado pelo facto de a anulabilidade constituir o regime-regra da invalidade dos atos administrativos e de, mesmo em situações particularmente graves, como no exercício do poder disciplinar, o legislador optar por este regime. Em sentido diverso, a doutrina minoritária sustenta que, sendo a audiência prévia um direito fundamental, a sua preterição determina a nulidade do ato administrativo, ao abrigo do artigo 161º/2-d) CPA, por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, podendo o ato ser impugnado a todo o tempo, nos termos do artigo 162º/2. Alguns autores, como o Professor Freitas do Amaral, adotam uma posição intermédia, admitindo a nulidade apenas nos casos em que a audiência prévia assume uma função de defesa do particular face a uma decisão desfavorável. 

VI) Acórdão de 2022 do Supremo Tribunal Administrativo 

Neste contexto, assume particular relevância o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 03478/14.1BEPRT, de 7 de abril de 2022, que adotou uma posição inovadora ao qualificar a audiência prévia como uma formalidade absolutamente essencial, cuja omissão determina a nulidade do ato administrativo, por violação do conteúdo essencial de um direito fundamental, com fundamento no artigo 267º/5 CRP e no artigo 161º/2-d) CPA. O Tribunal atribui, assim, à audiência prévia uma natureza jurídico-constitucional reforçada, entendendo-a como uma verdadeira garantia dos particulares no procedimento administrativo. 

Ao seguir esta orientação, o Supremo Tribunal Administrativo aproxima-se das posições doutrinárias minoritárias, que defendem a natureza fundamental do direito de participação. Nesta perspetiva, a preterição da audiência prévia não constitui uma mera irregularidade procedimental, mas antes uma violação grave da posição jurídica dos particulares, justificando a aplicação do regime da nulidade. 

Todavia, esta decisão permanece isolada na jurisprudência portuguesa, contrariando a posição maioritária que qualifica a audiência prévia como uma formalidade legal essencial, cuja omissão gera anulabilidade. Esta solução revela-se mais conforme com o regime geral da invalidade dos atos administrativos e com o princípio do aproveitamento do ato, previsto no artigo 163º/5 CPA, que permite a manutenção do ato quando a audiência não teria influência no sentido da decisão. 

VII) Conclusão 

Em conclusão, a audiência prévia assume-se como uma fase essencial do procedimento administrativo, desempenhando um papel fundamental na concretização dos princípios da atuação administrativa e na proteção dos interesses dos particulares. Não obstante as divergências doutrinárias quanto à sua natureza, afigura-se mais consistente a posição que a qualifica como uma formalidade legal essencial, e não como um direito fundamental autónomo. Consequentemente, a sua preterição deverá, em regra, determinar a anulabilidade do ato administrativo, podendo ainda operar o princípio do aproveitamento do ato. 

Leonor Batista do Carmo, nº71727

Bibliografia:

• Diogo Freitas do Amaral - Curso de Direito Administrativo, vol II, 4ª edição, Almedina, Lisboa 2018

• Pedro Machete - A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo, Universidade Católica Portuguesa Editora, 1996, 2ª edição

• Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no divã da Psicanálise, Almedina, 2016

• José Carlos Vieira de Andrade - Lições de Direito Administrativo, 5ª edição 

• Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos - Direito Administrativo Geral, Tomo III

• Sérvulo Correia, O direito à informação e dos direitos de participação

• Paulo Otero - Direito do Procedimento Administrativo, volume