Análise ao acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo nº02122/24.BEPRT.SA1

O Ato Administrativo: Definição Jurídica e a Mera Execução

Com base no Direito Administrativo moderno, a forma preferencial de atuação unilateral da Administração Pública é, conforme o disposto no art 148º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), o ato administrativo.

Segundo a doutrina clássica do Professor Diogo Freitas do Amaral, para que uma atuação administrativa possa ser considerada um ato administrativo deve conter quatro elementos estruturais: o subjetivo (autor), o formal (procedimento), o funcional (fim público) e, principalmente, o elemento objetivo ou conteúdo.

É este último elemento que permite distinguir o ato administrativo de outras figuras procedimentais que, ao contrário deste, não têm força decisória própria. Isto deve-se ao facto  de ser neste elemento que se encontra esta componente decisória que determina o sentido das condutas, ou seja, a estatuição.

Deste modo, é possível considerar várias tipologias de atos, destacando-se dentro destas, a distinção entre atos inovadores e atos meramente executórios.  Um ato que se limita a dar cumprimento a um ato anterior, ao chamado “ato exequendo”, é um ato de execução como previsto no art 53º/3 do CPTA. A função deste é apenas operativa, sem eficácia jurídica autónoma ou inovadora, uma vez que, apenas materializa uma decisão que já está definida ou consolidada.

Enquanto, por outro lado, o ato inovador introduz uma alteração na ordem jurídica, definindo substantivamente a esfera de direitos ou deveres do particular.    

Esta distinção é, portanto, o grande pilar da impugnabilidade. Enquanto, por um lado, o ato inovador está sujeito à reação contenciosa por se determinar a posição do administrado, o ato meramente executório é, em regra, inimpugnável. Apenas pode ser alvo de contestação judicial quando ultrapasse os limites da decisão que lhe deu origem ou quando padeça de vícios próprios.

 

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 19 de março de 2026, processo nº 02122/24.3BEPRT.SA1

No âmbito deste processo, a empresa A…,S.A. impugnou um ofício judicialmente enviado pelo Município de Valongo em julho de 2024 que requeria, no seguimento de atrasos numa empreitada, o pagamento de uma sanção contratual de 52.155,24 €. Contudo, o Município em questão já havia enviado ofícios sobre esta multa em novembro e dezembro de 2018. Ou seja, procura saber-se se o ato de 2024 constituía uma nova decisão, e por isso será um ato administrativo, ou se era apenas a execução do que já estava consolidado desde 2018, configurando um ato de execução.

Perante esta questão, numa 1ª instância o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TFA) absolveu o Município por considerar que a decisão real de aplicar a multa teria ocorrido em 2018 e que em 2024 o ato era meramente executório, uma vez que a empresa em questão não recorreu anteriormente. Já o Tribunal Central Administrativo Norte (TCA), numa 2ª instância, por considerar que as comunicações de 2018 eram ambíguas e que só o ofício de 2024 era claro, revogou a decisão anterior.

Perante estas decisões, o Município de Valongo recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), que acabou por decidir da seguinte forma: dando razão ao Município e revogando o acórdão do TCA Norte, o STA considerou que o prazo para a empresa reagir judicialmente contra a multa terminou em 2019 e, por isso, ao fazê-lo em 2024, foi travada por uma exceção dilatória de inimpugnabilidade.

Foram, então, apresentados pelo STA os seguintes argumentos:

- Considerou que o ofício de julho de 2024 se limitou a pedir o pagamento de algo que já estava decidido há seis anos, ou seja, não acrescentou nada novo à esfera jurídica da empresa e é um ato de mera execução que não pode ser impugnado autonomamente;

- Por outro lado, também considerou que a conjugação dos ofícios de novembro e dezembro de 2018 continham todos os elementos de um ato administrativo;

- Finalmente, o STA compreende que qualquer empresa de obras públicas perceberia que, em 

dezembro de 2018, a administração teria recusado os argumentos da defesa, decidindo manter

a multa.

 

Conclusão

Na minha opinião, o STA, ao proteger o “caso decidido”, impede que os particulares ignorem decisões que não lhes são favoráveis, esperando uma oportunidade processual nova, passados alguns anos. Por isso, o presente processo mostra uma clara vitória da segurança jurídica e do pragmatismo sobre o formalismo excessivo.

Contudo, cabe, de forma critica, fazer a seguinte apreciação: a decisão do STA parece desvalorizar o dever de clareza que compete à Administração. Pode considerar-se que o tribunal acaba por deixar ao particular a responsabilidade de decifrar a vontade administrativa porque aceita que o conteúdo decisório pode ser deduzido pela junção de vários ofícios.

Após a audiência prévia, a Administração deveria, na verdade, ser obrigada a emitir decisões finais inequívocas para que se possa, de facto, atingir um Direito Administrativo moderno e transparente.