Acórdão de 31 de maio de 2005

Identificação do acórdão:

·       Emitente: Supremo Tribunal Administrativo (STA)- Secção do Contencioso Administrativo.

·       Data em que foi proferido: Acórdão de 31 de maio de 2005

·       Processo: n.º 815/03-20

·       Relator: Conselheiro Dr. Rosendo José

 

Análise dos factos:

Os recorrentes detêm a posse e uma procuração irrevogável sobre o prédio rústico "Campo do Barreiro", terreno que, segundo o Plano Diretor Municipal de Braga, está classificado como espaço urbanizável (“Ora, os recorrentes apresentavam -se como possuidores do terreno com base em procuração irrevogável”). Em dezembro de 2002, o Instituto de Estradas de Portugal (IEP) informou os antigos proprietários da intenção de expropriar uma parcela desse terreno para a construção da Auto-estrada A3. Perante esta intenção, o recorrente Manuel Martins apresentou 2 exposições ao IEP em 20 de dezembro de 2002 e 7 de janeiro de 2003, nas quais propunha um ligeiro desvio do traçado para Sul. O objetivo seria viabilizar a construção da sede da sua empresa no terreno urbanizável, sugerindo que a via passasse antes por um terreno agrícola contíguo que, segundo afirmava, também lhes pertencia.

Apesar dessa proposta, a Declaração de Utilidade Pública (DUP) foi emitida em 17 de janeiro de 2003 sem que a Administração tivesse respondido ou sequer analisado a alternativa apresentada. Apenas mais tarde, já no âmbito de um incidente de suspensão de eficácia, os serviços técnicos do IEP esclareceram que a solução proposta implicaria a expropriação da parcela n.º 306, pertencente a um terceiro e não aos recorrentes. Ficou assim demonstrado que a solução proposta não evitaria o sacrifício de propriedade privada, mas apenas transferiria o encargo para outro proprietário. Além disso, confirmou-se que o traçado inicialmente definido resultou de condicionantes técnicas específicas, nomeadamente a existência de linhas de água e cabines da EDP existentes no local.

 

Identificação da questão jurídica:

A questão fundamental deste acórdão centra-se na validade da Declaração de Utilidade Pública (DUP) para fins de expropriação, face à omissão de ponderação e de pronúncia expressa pela Administração sobre uma alternativa de traçado proposta pelo particular durante o procedimento.

O problema jurídico subdivide-se em dois eixos principais que o Tribunal é chamado a resolver:

• A Relevância da Omissão Procedimental: Determinar se o facto de a Administração não ter respondido nem analisado a proposta de alteração de traçado apresentada pelos recorrentes constitui um vício de violação de lei (por omissão do dever de decisão, presente no art. 13º do CPA, e de ponderação de interesses) suficiente para anular a DUP.
• A Aplicação do Princípio da Proporcionalidade: Avaliar se, no plano material, a manutenção do traçado original pela Administração, em detrimento da alternativa sugerida que visava proteger um terreno com capacidade construtiva em troca de um terreno agrícola, viola o princípio da proporcionalidade, que constitui uma manifestação essencial do princípio do Estado de Direito (art. 2.º da CRP) e que está especificamente enunciado no art. 266.º nº2 da CRP e no art. 7.º do CPA. E ainda consagrado em vários preceitos da CRP tais como o arts. 18.º nº2; 19.º nº4; 272.º nº1. Segundo o Professor Freitas do Amaral, é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por atos dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais atos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. Esta definição evidencia três dimensões essenciais do princípio: adequação, que significa que a medida tomada deve ser causalmente ajustada ao fim que se propõe atingir (art. 7.º nº1 do CPA); necessidade que significa que para além de idónea para o fim que se propõe alcançar, a medida administrativa deve ser, dentro do universo das medidas abstratamente idóneas, aquela que, em concreto, lese em menor medida os direitos e interesses dos particulares (art. 7.º nº2 do CPA); e equilíbrio que exige que os benefícios que se espera alcançar com uma medida administrativa adequada e necessária suplantem, à luz de certos parâmetros materiais, os custos que ela por certo acarretará (art. 7.º nº2 do CPA). Pretende também avaliar se viola os princípios da justiça (art. 8.º do CPA), que dá a entender um princípio aglutinador de subprincípios que encontram tradução autónoma noutros preceitos constitucionais e legais, como é o caso da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé. É também, um princípio diretamente constitutivo de regras jurídicas decorrentes do que vimos constituir o seu cerne. O seu conteúdo está, pois, aberto à evolução dos tempos. E da boa-fé, que impõe, segundo o art. 10.º do CPA, que a Administração Pública e os particulares ajam com lealdade, honestidade e transparência.

Em suma, o foco da análise é saber se uma falha de instrução e de resposta deve conduzir à invalidade do ato quando se conclui que, no plano material, a decisão da Administração não violou os direitos dos particulares de forma desproporcional.

 

A Análise efetuada pelo Tribunal

O Supremo Tribunal Administrativo decidiu em torno da relevância do vício de omissão de pronúncia e do princípio da proporcionalidade. O tribunal reconheceu que a Administração tem o dever jurídico de se pronunciar sobre todos os assuntos que lhe sejam apresentados pelos particulares. Contudo, considerou que a falta de resposta à proposta de traçado alternativo não gera, por si só, a anulação da Declaração de Utilidade Pública (DUP).

Para o Supremo Tribunal Administrativo, a invalidade de um ato por omissão de ponderação deve assentar numa avaliação substancial, ou seja, numa análise quanto ao conteúdo essencial. O tribunal aplicou o princípio do aproveitamento do ato administrativo, exposto no nº5 do art. 163º do CPA, concluindo que a proposta dos recorrentes era inviável, pois exigiria a expropriação de um terreno pertencente a terceiros (parcela 306). Assim, o tribunal decidiu que a anulação seria um ato inútil, uma vez que a Administração, ao decidir novamente, chegaria à mesma conclusão devido às condicionantes técnicas e ao respeito pela propriedade de outros particulares (“tudo indica que a execução da proposta importava a expropriação de uma parcela de terreno com área idêntica de outro proprietário”).

 

Confronto com a Doutrina e Jurisprudência

A decisão do Supremo Tribunal Administrativo alinha-se com a jurisprudência consolidada dos tribunais superiores (STA e Supremo Tribunal de Justiça) no que toca à convalidação de atos administrativos. A doutrina clássica, como a de Freitas do Amaral, citada no acórdão, defende que o princípio da proporcionalidade exige adequação, necessidade e equilíbrio, como anteriormente mencionado. (“O Prof. Freitas do Amaral define o princípio da proporcionalidade como um padrão de toda a actividade administrativa limitativa de bens ou interesses privados de modo adequado e necessário aos fins concretos a prosseguir bem como deve ser tolerável quando confrontada com aqueles fins”).

No entanto, há uma corrente na jurisprudência, muitas vezes presente em decisões de tribunais de instâncias inferiores, que entende que a falta de ponderação de uma alternativa menos lesiva deve levar à anulação do ato. Isto para garantir que a Administração faz realmente esse exercício antes de decidir, e não apenas mais tarde, já em tribunal.

Esta posição tende também a considerar que a falta de audiência ou a ausência de resposta a propostas concretas vicia o processo, por violar o princípio da participação previsto no artigo 12.º do CPA.

 

Análise critica:

Este acórdão evidencia uma tensão entre duas dimensões fundamentais do Direito Administrativo, como supra descrito.

No plano das valências, a decisão é coerente ao evitar a anulação de um ato administrativo cujo conteúdo não se alteraria, mesmo que o vício fosse sanado. Esta decisão, próxima do princípio do aproveitamento do ato administrativo, impede a prática de atos inúteis e contribui para a agilidade da ação administrativa, especialmente relevante no domínio da expropriação por utilidade pública. Além disso, o tribunal demonstra rigor ao verificar que a alternativa apresentada pelos particulares assentava num pressuposto factual incorreto, nomeadamente a titularidade de um terreno que não lhes pertencia, o que enfraquece decisivamente a sua pretensão e reforça a legitimidade material da decisão administrativa.

Todavia, estas virtudes não eliminam algumas fragilidades relevantes. Desde logo, a desvalorização da omissão de pronúncia por parte da Administração revela uma leitura redutora do dever de decisão consagrado no Código do Procedimento Administrativo (CPA), nomeadamente no art. 13.º. Ao considerar o vício “irrelevante”, o tribunal acaba por legitimar uma atuação administrativa omissiva, violando o dever de resposta aos particulares.

A análise do caso demonstra também que a solução adotada pelo tribunal dependeu de um elemento factual decisivo: a inexistência de titularidade dos recorrentes sobre a parcela alternativa. Caso esse facto fosse diferente, isto é, se os particulares fossem proprietários de ambas as parcelas e a alternativa fosse tecnicamente exequível, a decisão administrativa poderia violar o princípio da proporcionalidade, na vertente da necessidade, ao impor uma restrição mais gravosa do que o necessário. Isto demonstra que, ao desvalorizar o vício formal, o tribunal acabou por assentar a sua decisão numa apreciação material que, em rigor, caberia sobretudo à Administração.

Por outro lado, existem fundamentos normativos que sustentariam uma solução diversa, já que o dever de fundamentação e o princípio da participação exigem que a Administração responda às exposições dos particulares, explicitando as razões da sua rejeição, sendo que a omissão dessa resposta não constitui uma irregularidade menor, mas uma falha que compromete a própria legitimidade do ato. Neste contexto, importa ainda considerar a crítica doutrinal ao princípio do aproveitamento do ato administrativo, designadamente a posição do Professor Vasco Pereira da Silva, que entende que o artigo 163.º, n.º 5 do CPA, ao impedir a anulação de atos quando a decisão renovada fosse necessariamente idêntica, é manifestamente inconstitucional, por permitir que a Administração desvalorize ou viole regras procedimentais e direitos de participação dos particulares com base numa presunção de inutilidade da anulação, quando, na verdade, o procedimento não é um mero formalismo descartável, mas um espaço essencial de realização de direitos, de controlo da atividade administrativa e de legitimação das decisões públicas. Melhor dizendo, o Professor defende que a Administração não pode atropelar o procedimento nem os direitos de participação só porque acha que o resultado final “vai dar ao mesmo”.

 

Conclusão:

Concluindo, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo dá primazia a uma lógica de justiça material e de eficácia, entendendo que a omissão de pronúncia da Administração não justifica a anulação do ato quando se demonstra que a decisão final seria inevitavelmente a mesma. Contudo, esta opção, embora pragmática, enfraquece a relevância das garantias procedimentais e do dever de participação dos particulares, essenciais a uma Administração transparente e juridicamente vinculada.

 

Bibliografia:

Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3ª edição, 2016, Almedina, Coimbra.

Transcrições das aulas teóricas de Direito Administrativo II- Turma B do ano letivo 2021/2022.

Webgrafia:

https://diariodarepublica.pt/dr/lexionario/termo/principio-aproveitamento-ato-administrativo - site consultado pela última vez no dia 31 de março de 2026

Legislação utilizada:

Código do Procedimento Administrativo

Trabalho realizado por: Ana Sofia Santos