Acordão de 2016-03-31 (Processo nº 128/15), de 31 de março

 

I-Do Acórdão

O acórdão em causa gira em torno de um problema muito concreto da organização judiciária, que é usado pelo Tribunal como “banco de ensaio” para discutir a fronteira entre ato administrativo e regulamento administrativo. O litígio nasce de um despacho do Juiz Presidente de uma comarca que, ao abrigo da Lei de Organização do Sistema Judiciário e de orientações do Conselho Superior da Magistratura (CSM), fixa as regras de substituição dos juízes dessa comarca em caso de falta, impedimento ou ausência. Uma das juízas abrangidas interpõe recurso para o CSM, ao entender que o despacho altera diretamente a sua posição jurídica.

O CSM, porém, rejeita o recurso. Sustenta que o despacho não é um ato administrativo impugnável, mas sim um regulamento interno, ou seja, uma norma de caráter geral e abstrato aplicável a todos os juízes que exerçam ou venham a exercer funções na comarca, pelo que não caberia recurso hierárquico nos termos previstos apenas para atos administrativos. É precisamente esta qualificação jurídica que chega ao Supremo Tribunal de Justiça: saber se o despacho do Juiz Presidente tem natureza de ato administrativo, uma decisão individual e concreta, ainda que dirigida a vários destinatários ou de regulamento administrativo, definido por ser uma norma geral e abstrata, à luz dos conceitos hoje consagrados nos artigos 148.º e 135.º do Código do Procedimento Administrativo.

II-Distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo

O CPA, no artigo 148.º, a noção de ato administrativo, entendendo-o como uma decisão tomada no exercício de poderes jurídico-administrativos, destinada a produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta. Esta definição integra vários elementos essenciais, desde logo a existência de uma decisão vinculativa da Administração, a sua inserção no âmbito do direito público, a produção de efeitos fora da esfera interna da Administração e a incidência sobre uma situação específica e determinada. Nesta linha, o ato administrativo é tradicionalmente concebido como um ato jurídico unilateral praticado por um órgão administrativo, ao abrigo de normas de direito público, com o objetivo de produzir efeitos jurídicos numa situação concreta e individualizada. Já anteriormente, o preâmbulo do Código do Procedimento Administrativo de 1991 sublinhava que apenas existe ato administrativo quando a decisão tem por objeto uma situação concreta e identifica adequadamente os respetivos destinatários, prevenindo assim a confusão com atos de natureza normativa. Por outro lado, o CPA estabelece, no artigo 135.º, a definição de regulamento administrativo, qualificando-o como uma norma jurídica geral e abstrata, emitida no exercício de poderes jurídico-administrativos e destinada a produzir efeitos jurídicos externos. Ao contrário do ato administrativo, o regulamento não se traduz numa decisão singular, mas antes numa regra de conduta com natureza normativa, caracterizada pela generalidade dos destinatários e pela abstração das situações reguladas. Com efeito, os regulamentos dirigem-se a categorias indeterminadas de sujeitos e aplicam-se a um número indefinido de situações futuras, não se esgotando num caso concreto.

A distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo assenta, em grande medida, em dois critérios fundamentais, correspondentes à generalidade e individualidade, por um lado, e abstração e concretização, por outro. No que respeita aos destinatários, os regulamentos caracterizam-se por se dirigirem a categorias de pessoas definidas em termos abstratos, sem identificação, ao passo que os atos administrativos incidem sobre destinatários determinados ou determináveis. A este propósito, a jurisprudência tem salientado que o elemento decisivo não é o número de destinatários, mas antes a estrutura do grupo, podendo existir atos administrativos dirigidos a uma pluralidade de sujeitos desde que estes sejam objetivamente determináveis no momento da prática do ato. Pelo contrário, quando o grupo de destinatários permanece aberto e suscetível de ampliação indefinida, estaremos perante um comando de natureza geral e, consequentemente, normativa. Deste modo, a qualificação de um determinado ato como ato administrativo ou como regulamento tem impacto direto no acesso aos meios de tutela e na concretização do direito à tutela jurisdicional efetiva.

III-Decisão do Supremo Tribunal de Justiça

A importância desta distinção torna-se particularmente evidente nos chamados casos de fronteira, em que determinados atos apresentam características híbridas. Um exemplo paradigmático encontra-se na jurisprudência do Supremo Tribunal de Justiça, designadamente no acórdão de 31 de março de 2016, relativo a um despacho que estabelecia regras de substituição de juízes numa determinada comarca. Neste caso, discutia-se se o referido despacho deveria ser qualificado como ato administrativo ou como regulamento administrativo, tendo o Conselho Superior da Magistratura entendido tratar-se de um regulamento e, com base nisso, rejeitado o recurso interposto. Contudo, o Supremo Tribunal de Justiça, ao aplicar os critérios legais e doutrinais, concluiu que, apesar de se dirigir a uma pluralidade de destinatários, o despacho incidia sobre um grupo fechado e determinável de juízes, produzindo efeitos imediatos na sua situação jurídica concreta, razão pela qual deveria ser qualificado como ato administrativo. Consequentemente, considerou ilegal a decisão de rejeição do recurso, determinando a sua apreciação.

Este entendimento evidencia que a distinção entre ato administrativo e regulamento não depende da forma externa do ato nem da sua designação, mas antes da sua estrutura material, designadamente no que respeita aos destinatários e às situações reguladas. Demonstra igualmente que a qualificação jurídica de um ato pode ter consequências decisivas, influenciando diretamente a possibilidade de acesso aos meios de impugnação e, em última análise, a efetividade da tutela jurisdicional.

IV-Conclusão

Podemos concluir que a distinção entre ato administrativo e regulamento administrativo assenta em bases legais claras, sendo o primeiro caracterizado como uma decisão com efeitos externos numa situação individual e concreta e o segundo como uma norma jurídica geral e abstrata. Os critérios da generalidade e da abstração, por oposição à individualidade e à concretização, permitem, na maioria dos casos, proceder a uma qualificação adequada. No entanto, nos casos mais complexos, a análise deve centrar-se na estrutura dos destinatários e na natureza das situações reguladas, sendo determinante averiguar se se está perante um grupo fechado ou aberto e se o comando jurídico se esgota num caso concreto ou se projeta para uma pluralidade indeterminada de situações futuras. Em qualquer caso, trata-se de uma distinção com relevância prática decisiva, uma vez que dela depende o regime jurídico aplicável, os meios de reação disponíveis e a efetiva proteção dos direitos dos administrados.

Bibliografia: 

https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao/128-2016-90164475

DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, volume II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018.

SÉRVULO CORREIA / PAES MARQUES, “Noções de Direito Administrativo”, vol. I, 2ª ed., Almedina, Coimbra, 2021.

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Ana Gonçalves, nº71737