Comentário ao Acórdão nº 330/94
COMENTÁRIO
AO ACÓRDÃO N.º 330/94 DO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
No
acórdão nº330/94, do processo nº157/92, os juízes do Tribunal Constitucional analisaram
um recurso que tinha por base a norma 70º/1/e), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29
de Março (DL nº100/84), na redação da Lei nº 25/85, de 12 de Agosto (L nº25/85),
dado que esta estaria a violar o disposto no Art. 243º/1 da Constituição da
República Portuguesa (CRP), referente à tutela administrativa das autarquias
locais, especialmente a aplicação única
da tutela de legalidade, sendo este o tema central do acórdão.
Quanto
aos factos, o que é descrito é que a Câmara Municipal de uma autarquia local,
declarou a perda de mandato do seu Presidente, perante o disposto nos artigos
70º/1/e e 70º/2 do DL nº100/84, na redação da L nº25/85, sendo que perante tal,
o Presidente da Câmara interpôs recurso no Tribunal Administrativo de Círculo
de Coimbra, tendo em conta o Art. 70º/4 do mesmo decreto-lei, avocando que o primeiro
artigo usado pela Câmara era inconstitucional, por se tratar de uma forma de
tutela de mérito, visto que permitia qualificar uma ilegalidade como grave ou
não e qualificar a prática administrativa como delituosa ou não, algo que
violaria o Art. 243º/1 da CRP, que se referia apenas ao uso do poder de tutela
de legalidade sobre as autarquias locais. Tendo em conta tal recurso, o Juiz do
referido Tribunal negou o mesmo, afirmando que a norma referida não era inconstitucional,
o que levou o recorrente a apresentar novo recurso, com base nas mesmas
alegações, desta vez perante o Supremo Tribunal Administrativo, tendo recebido a
mesma sentença. Confrontado com esta decisão, recorreu então para o Tribunal
Constitucional, onde voltou a acusar o artigo de inconstitucionalidade, mas desta
vez, também argumentou contra a inconstitucionalidade do Art. 91º/2 da Lei
nº79/77, de 25 de Outubro (L nº79/77) por violar o Art. 295º/3 da CRP, dado que
este último afirmava que a competência para exercer os poderes de tutela sobre
autarquias locais pertencia ao Governador Civil, enquanto o primeiro, permitia que
a tutela inspetiva fosse superintendida pelos Ministérios da Administração
Interna e das Finanças. Face a tal, a Câmara Municipal, respondeu que o Art. 70º/1/e)
do DL nº100/84, estabelece uma tutela de legalidade, não se tratando de uma
violação da CRP, enquanto o Art. 91º/2 da L nº79/77, por nunca ter sido invocado
nos recursos anteriores, não devia ser tido em conta.
Defrontando-se
com tais factos, o Tribunal Constitucional afirmou que a inconstitucionalidade
da norma 91º/2 da L nº79/77, não seria analisada, dado que só foi alegada neste
último recurso, mas que pelo contrário a norma 70º/1/e) do DL nº100/84 seria
suscetível de fiscalização. Relativamente a esta, o Tribunal Constitucional apresentou
as conceções da doutrina sobre tutela de mérito e tutela de legalidade, e
usando a teoria de Baptista Machado sobre a tutela externa e a tutela interna, afirmou
que só a primeira é aplicada às autarquias locais, dado que seria uma
intervenção do ente tutelar, que apesar de limitar e coordenar as ações do ser
tutelado, não afeta a autonomia deste. A partir daqui o Tribunal avaliou o artigo
em questão e através da definição que acabou de ser exposta, chegou a uma
conclusão: se o número 2 e o número 3 desse mesmo artigo permitem que seja o plenário
quem faça a declaração da perda de mandato, que é seguida de uma audiência do
interessado, então os membros do órgão autárquico podem decidir através do voto
a perda ou não do mandato, o que significa que se mantem a sua autonomia, que
se sobrepõe ao Art. 70º/1/e), demonstrando que este não é vinculativo, não se
tratando assim de uma tutela de mérito. Por outro lado, assentou que as
referências da gravidade da ilegalidade e do delito da prática não são formas
de averiguação de mérito, mas antes uma maneira de demonstrar que tem de
existir um juízo por parte do plenário que tem de perceber se a natureza do ato
foi tão prejudicial e culposa, que o membro do órgão mereça a perda do mandato.
Desta forma, o Tribunal Constitucional pronunciou-se pela não
inconstitucionalidade da norma.
Convém
agora, avaliar a decisão do Tribunal Constitucional. No setor da Administração
Pública, existem as entidades da administração direta, indireta e autónoma, bem
como as entidades independentes. As autarquias locais, que são constituídas
pelas Câmaras Municipais, encaixam-se na administração autónoma de acordo com
os artigos 235º e 236º CRP, o que por sua vez significa que o Estado tem um
poder de tutela sobre estas, de acordo com o Art. nº199º/d) CRP. Este é o poder
mais fraco exercido pelo Estado, sendo que segundo as vozes da doutrina, ele baseia-se
“no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva publica na
gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da
sua atuação”[1],
ou por outras palavras no “poder detido pelo Estado-Administração, consistente
no controlo da gestão de outra pessoa colética integrada na Administração
Pública, seja ela pública, seja privada, e visando salvaguardar a legalidade ou
o mérito da sua atuação”[2]. De acordo com estas
definições, conseguimos ver que a tutela pode ser dividida em 2 formas devido
aos seus fins, existindo a tutela de mérito, que avalia a conveniência, oportunidade
e adequação da atuação em prosseguir os interesses públicos e a tutela de
legalidade, que averigua a atuação consoante a conformidade com a lei. Além
disso, a tutela também pode ser fracionada consoante o seu conteúdo, podendo
ser inspetiva, integrativa, sancionatória, revogatória e substitutiva. A
primeira distinção é importante para este acórdão, dado que as palavras usadas
no Art. 242º/1 CRP (à data do acórdão, era o Art. 243º/1), levam à
interpretação da aplicação da tutela de legalidade e à exclusão da tutela de
mérito relativamente às autarquias locais. Quanto a isto, verifica-se que o
Tribunal Constitucional não procurou interpretar de forma diferente o artigo,
mas sim, verificar se realmente o Art. 70/1/e DL nº100/84 se tratava de uma
forma de tutela de mérito. De facto, entende-se assim que para o Tribunal
Constitucional, não estamos perante a questão de se se saber se a tutela de
mérito pode ser aplicada ou não às autarquias locais, mas sim se esta está a
ser utilizada, desrespeitando o disposto na CRP, o que é uma decisão sensata:
tendo em mente que a CRP só refere a tutela de legalidade expressamente, sendo
que em versões anteriores, como o próprio Tribunal refere, versaram as 2 formas
de tutela, visto que os artigos nº 2 e nº 3 da Lei n.º 27/96, de 01 de Agosto (que
corresponde à Lei da Tutela Administrativa) apontam apenas para uma tutela de
legalidade e dado que a tutela administrativa só é exercida quando a lei a
expressamente a prevê e da maneira em que esta a estabelece, não sendo presumida,
como afirma o Prof. Freitas do Amaral[3], deve-se assumir que só a
tutela de legalidade é que deve ser executada. Partindo para a análise da norma
em questão, o Tribunal Constitucional é muito claro quando afirma que as
referências à gravidade e ao delito, não são formas de avaliação de mérito de
atuação como defende o recorrente, mas referências que o plenário deve ter em
conta, para ter a certeza de que a consequência da perda de mandato é a consequência
adequada para o tipo de atuação cometida. Esta interpretação é muito acertada,
dado que estas expressões estão ligadas ao conceito de ilegalidade, por se tratarem
de uma qualificação jurídica dos factos, na medida em que procuram verificar a
sua ocorrência e a sua seriedade, para ser atribuída uma punição adequada, e se
de uma certa forma são uma qualificação, não são uma avaliação de conveniência
ou oportunidade em termos administrativos, técnicos, financeiros, …. Contudo,
este nem sequer foi o argumento principal do tribunal, mas sim um dos seus
remates: o argumento central é aquele em que declara que o Art. 70º/1/e do DL
nº100/84, não extravasa para o lado da tutela de mérito dado que o número 2 do
mesmo artigo, permite a deliberação da Câmara Municipal relativamente à perda
de mandato do seu Presidente, o que significa que a última palavra é a da
autarquia local e como tal a sua autonomia não é afetada, sendo que o Tribunal
Constitucional revela uma preocupação elevada por esta autonomia, por conta do
princípio da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática
da administração pública, presentes no Art. 6º/1 CRP, sendo que ela é garantida
pela aplicação única da tutela de legalidade e da exclusão da tutela de mérito,
que corresponde à expressão de tutela externa que o Tribunal usara no início da
fundamentação da sua decisão. Por outro lado, a tutela de mérito é vista como
uma forma de violação da autonomia, porque como é uma avaliação da atuação das
entidades tendo em conta aquilo que o ente tutelar vê como sendo o mais
correto, faz sobrelevar a vontade do ente tutelar sobre a vontade do ente
tutelado, retirando a este a liberdade de tomar as decisões da forma que ele vê
como sendo as mais acertadas para prosseguir os interesses públicos, ou seja,
por outras palavras afeta a sua autonomia, violando os princípios acima mencionados.
Ademais, é importante consignar que o Art. 70º/1/e DL nº 100/84, é uma
consagração da ideia de que, em termos de conteúdo, a tutela sancionatória (o
ente tutelar aplica sanções, como a perda de mandato ou dissolução de órgãos,
ao ente tutelado, tendo em conta irregularidades encontradas) não deve ser
aplicada às autarquias locais, por se considerar que tal ultrapassa a
verificação da conformidade da lei e dado que inicialmente, o Governo detinha
esse poder, mas tal lhe foi retirado em revisões posteriores[4].
Posto
isto, conclui-se que só a tutela de legalidade é que pode ser aplicada às
autarquias locais, pois não fere a autonomia destas, dado que só procura
garantir o respeito pela lei, sendo que neste caso, como a norma em questão,
reconhecia a vontade do órgão como a solução definitiva para a atuação,
respeitava a sua autonomia, não se tratando assim de uma tutela de mérito, o
que demonstra que o recurso era infundado.
Bibliografia:
Bibliografia
Principal:
Constitucional
(1994), Tribunal: “Acórdão nº330/94”, em Site do Tribunal Constitucional
Portugal, disponível em:http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19940330.html,último acesso em 14/11/2025, às
8:30
Bibliografia
Secundária:
AMARAL (2016), Diogo
Freitas “Curso de Direito Administrativo Vol. 1”, Coimbra:
Almedina
SOUSA
(1999), Marcelo Rebelo de “Lições de
Direito Administrativo - volume I” , Coimbra: Almedina
Legislação utilizada e mencionada[5]:
Constituição
da República Portuguesa
Lei da
Tutela Administrativa - Lei n.º 27/96, de 01 de Agosto
Decreto-Lei
nº 100/84, de 29 de Março
Lei nº
25/85, de 12 de Agosto
Lei
nº79/77, de 25 de Outubro
[1] Diogo Freitas do Amaral, “Curso
de Direito Administrativo – volume I”
[2] Marcelo Rebelo de Sousa “Lições
de Direito Administrativo - volume I”
[3] Diogo Freitas do Amaral, “Curso
de Direito Administrativo – volume I”
[4] Diogo Freitas do Amaral, “Curso
de Direito Administrativo – volume I”
[5]
Todas as leis referidas podem
ser consultadas no site do Diário da República:
https://diariodarepublica.pt/dr/home
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