Um comentário jurídico sobre a atuação do atual Secretário de Estado para a Digitalização – A avaliação do princípio da imparcialidade numa possível situação de conflito de interesses

Um comentário jurídico sobre a atuação do atual Secretário de Estado para a Digitalização – A avaliação do princípio da imparcialidade numa possível situação de conflito de interesses

Direito Administrativo I

Maria Honrado | 2º ano | Turma B | Subturma 11

Ano letivo 2025/2026

Recentemente, foi objeto de notícia, na comunicação social portuguesa, a alegada posse de participações financeiras (ações) na empresa Google LLC por parte de um membro do XXV Governo Constitucional. Em causa está a situação de um Secretário de Estado ­ – Sr. Bernardo Correia – ser, cumulativamente, responsável pelas políticas da digitalização, leia-se, pela área de transição e inovação tecnológica, e acionista da multinacional Google LLC.

Há de se referir que, com o presente comentário jurídico, o que pretendo é avaliar a conformidade da atuação administrativa com os regimes legais e com a lógica subjacente aos princípios do direito administrativo português. Posto isto, há dois aspetos a reter, que orientarão a execução deste trabalho:

i)    Não se trata de um comentário político e, mesmo que tal fosse a intenção, este seria pouco fundado, dado que frequentemente se observa na política portuguesa, quer no espetro da esquerda quer no espetro da direita, possíveis conflitos de interesses;

ii)  Tal como na resolução de casos práticos, também aqui, darei por comprovados os factos e assumirei a veracidade da notícia que revelou esta possível situação de conflito de interesses

Antes de mais, parece-me adequado, numa fase inicial, proceder ao enquadramento do órgão em causa, no seio da Administração Pública Portuguesa. Assim sendo, o Secretário de Estado para a digitalização insere-se no Ministério da Reforma de Estado (inovação institucional face às orgânicas de governos anteriores), por força do artigo 3º/5 da Lei Orgânica do XXV Governo Constitucional e da competência exclusiva do governo em organizar os seus ministérios – ­competência esta que resulta da disposição constitucional presente no artigo 198º/2. Enquadrando-se no Governo, o órgão principal da administração central do Estado, o Secretário de Estado é, também, parte da administração central e, por conseguinte, da administração direta, que é a que lhe está mais próxima.

Torna-se relevante fazer, a este ponto, a ressalva quanto à titularidade do órgão administrativo que estamos a analisar. Note-se que, em ponto algum, se referiu que Bernardo Correia enquadrava a administração direta ou fazia parte do Ministério da Reforma, não porque não fosse verdade, mas porque não é relevante. Bernardo Correia é meramente titular de um órgão, este sim que releva para compreender a atuação do mesmo, através da compreensão das competências que lhe são dedicadas por lei. Para chegar aqui, temos necessariamente de dar dois passos lógico-conceptuais.

i)   Percebemos que aquilo que existe é uma relação orgânica de imputação, ou seja, os órgãos administrativos não têm uma realidade física, pelo que não têm capacidade de desenvolver vontades e de raciocinar. Para lhes dar vida, permitindo que o sistema institucional funcione, e para que se desenvolvam as suas competências, é necessário que existam pessoas físicas encarregues da sua titularidade. Nesta medida, toda a atuação desta pessoa física, do titular do órgão administrativo, será imputada ao próprio órgão. Aplicando ao nosso caso, quando Bernardo Correia, titular do órgão de Secretário de Estado para a Digitalização, toma qualquer decisão no setor das tecnologias, tem consciência de que essa decisão é imediatamente uma decisão do Secretário de Estado, tudo decorre como se tivesse sido a própria figura abstrata a agir, se tal fosse concretamente possível.

ii) Por sabermos disto é que se torna mais fácil compreender outra característica: a impessoalidade. Resulta desta a noção de que a identidade do titular do órgão é absolutamente irrelevante, e é-o porque, hoje, a titularidade é prosseguida por Bernardo Correia, mas tanto poderia ser por qualquer outra pessoa competente para tal. Dito isto, apenas é necessário que se assegure uma continuidade da ação administrativa, não relevando a identidade da pessoa para a efetuar. O vínculo de incorporação orgânica será constituído pela investidura na condição de titular e extinguir-se-á pelas mais diversas formas de extinção, desde a demissão disciplinar à morte do titular.

Mas será mesmo assim? Será que a identidade da pessoa titular do órgão administrativo, neste caso titular de um cargo político, é, em qualquer instância, irrelevante juridicamente?

Bom, a resposta é negativa, pensando, desde logo, nos casos de responsabilidade disciplinar dos titulares dos órgãos, sendo a característica pessoal o principal foco; mas essencialmente para fins deste trabalho, nos casos de resolução/gestão de conflitos de interesses – impedimentos e suspeição (artigos 69. ° e segs. do CPA). É, pois, natural, nestes casos – em que o agente, contaminado por interesses que não são relevantes na realização de uma certa função, deixa de atuar de modo imparcial – que a atuação do órgão não seja (também ela) imparcial. Por outras palavras, a imparcialidade está, aqui, dependente da atuação de uma pessoa concreta. Isto é gravíssimo, pois o princípio da imparcialidade, com consagração constitucional no artigo 266. °, n° 2, é um dos mais elementares princípios orientadores da atuação administrativa, permitindo que a mesma seja racional e objetiva.

Posto isto, cumpre-me discorrer sobre o princípio da imparcialidade e o seu impacto no campo dos conflitos de interesses.

Com a sede constitucional já referida, e sede legal no artigo 9.º do CPA, o princípio em análise é proposto, numa primeira instância, pelo professor Diogo Freitas do Amaral da seguinte forma: “imparcial significa o contrário de parcial e, portanto, ser imparcial é não tomar o partido de nenhuma das partes em contenda.”. Ora, como o próprio autor admite, esta seria a interpretação à letra, logo, muito superficial desde conceito profundamente relevante na administração pública. É nesta medida que a Professora Doutora Maria Teresa de Melo Ribeiro aponta a impossibilidade em definir o princípio pela negativa, ou seja, de afirmar que será imparcial toda a atuação que não for parcial.

Numa segunda instância, o senhor professor define, e bem, a imparcialidade como a imposição aos órgãos e agentes administrativos “para que ajam de forma isenta e equidistante relativamente aos interesses em jogo nas situações que devem decidir ou sobre as quais se pronunciem sem carácter decisório”.

Ponto assente na doutrina parece ser o de que não se exige, para efeitos de violação do princípio da imparcialidade, que a atuação tenha sido necessariamente parcial, e também por isso é que seria errónea aquela definição há pouco abordada. Quer isto dizer que, quando são considerados outros interesses que não o interesse público ou outros relevantes no contexto decisório, existe sempre o perigo de imparcialidade, consubstanciado pela contaminação da vontade do agente que titula o órgão administrativo. O senhor professor Pedro Costa Gonçalves explica-o de forma muito producente quando nega a necessidade de existir uma “predisposição psicológica” ou uma “intenção efetiva do agente” em atuar de modo imparcial.

Neste sentido, ajudará analisar aquilo que a jurisprudência tem vindo a entender, e de facto, parece ser esta mesma ideia de que o mais relevante é a própria imagem da imparcialidade e não a avaliação da parcialidade no caso concreto (cf. Ac. do STA - Pleno da 1.' Secção - de 29.5.2007, Proc. n.° 1032/05).

Portanto, não seria relevante que Bernardo Correia tivesse a intenção de se beneficiar a si próprio com uma qualquer decisão na área que tutela, a área da digitalização. Apenas que, o facto de esse interesse estar em jogo, por beneficiar enormemente de qualquer sucesso da Google LLC, seja efetivamente um risco para a imparcialidade de uma decisão sua no setor digital.

Ficou já vista a definição do princípio, cumpre agora analisar as suas dimensões.

Temos, em primeiro lugar, a prossecução imparcial do interesse público (artigo 4. ° do CPA), que se traduz na obrigatoriedade em considerar em exclusividade este interesse, que deve servir de padrão orientador à decisão administrativa, permitindo-a estar isenta de quaisquer considerações pessoais afetas ao favorecimento do agente, da sua família, de grupos económicos, etc.

Esta dimensão, na parte final, parece corresponder ao que a doutrina apresenta como a vertente negativa da imparcialidade. No caso, esta vertente não estaria observada se, num eventual contexto decisório, a empresa Google saísse beneficiada da atuação do Secretário de Estado. Assim, os titulares de órgãos estão impedidos de intervir neste tipo de procedimentos em que saiam favorecidos, de modo que não exista suspeita sobre a conformidade da sua decisão com o princípio da imparcialidade, e a atuação administrativa permaneça, exclusivamente, ao serviço do interesse público. É o que nos diz o artigo 69. °, n° 1, al. c), quanto aos impedimentos, que se consubstanciam como um regime rígido e rigoroso. Talvez por isso tenha Bernardo Correia entendido que não havia risco de conflito de interesses, pois “qualquer membro do governo obedece a um conjunto de regras muito específico que regulam estas situações”.

Por outro lado, a imparcialidade obedece, do mesmo modo, a outra dimensão que, correspondendo à vertente positiva, se traduz na obrigação de considerar outros interesses legítimos relevantes (e apenas esses). Remete-nos esta dimensão para a ideia de que não apenas o interesse público é relevante no contexto decisório, até pelo facto de o ato administrativo ser individual e concreto (artigo 148. ° do CPA) e, por tal, fazer sentido, por vezes, considerar interesses particulares relevantes ou interesses públicos secundários. Nesta medida, a decisão que não atenda exaustivamente aos demais interesses em jogo, resulta sempre numa ponderação insuficiente e, porventura, irracional.

Ora, avaliado o princípio da imparcialidade, o passo seguinte é dedutivo. A imparcialidade e o conflito de interesses estão intimamente conectados, se se percebe um, percebe-se o outro. O conflito de interesses, por isso, consiste numa situação em que, no processo de uma ação administrativa, estejam presentes e em ponderação interesses alheios aos que o agente deva considerar.

No seguimento do que foi dito ao longo deste comentário jurídico, a atuação de Bernardo Correia, enquanto titular do órgão Secretário de Estado para a Digitalização, deverá ser considerada à luz dos princípios da imparcialidade da decisão administrativa e da prossecução do interesse público no respeito pelos direitos dos particulares.

Embora não se tenha dado o caso da comprovação de uma situação concreta em que a atuação do Secretário de Estado possa ter sido influenciada por interesses alheios, nomeadamente interesses económicos seus, entendo que o facto de ter competências na área da digitalização e, simultaneamente, ser acionista de uma empresa que possa beneficiar das suas decisões seja, no mínimo, um risco à imunidade e racionalidade administrativa, sendo natural que a confiança neste titular seja afetada.

Bibliografia

1. Gonçalves PC. Manual de Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Almedina; 2019. ISBN 978-972-40-8135-9.
2. Freitas do Amaral D. Curso de Direito Administrativo. Vol. II. 2.ª ed. Coimbra: Almedina; 2011. ISBN 978-972-404-407-1.
3. Ribeiro MTM. O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública. Coimbra: Almedina; 1996. ISBN 978-972-400-884-4.
4. Sousa MRS, Matos AS. Direito Administrativo Geral. Tomo I: Introdução e Princípios Fundamentais. Lisboa: Dom Quixote; 2004. ISBN 978-972-203-242-1.
5. Expresso. Ações da Google na carteira de membro do Governo português reabrem debate sobre ética política e conflito de interesses [Internet]. Expresso; 25-Out-2025 [citado 15 Nov 2025]. Disponível em: https://expresso.pt/sociedade/2025-10-25-acoes-da-google-na-carteira-de-membro-do-governo-portugues-reabrem-debate-sobre-etica-politica-e-conflito-de-interesses-4cb5b997