Os Particulares como Sujeitos das Relações Jurídicas Administrativas

Os Particulares como Sujeitos das Relações Jurídicas Administrativas

Direito Administrativo I

Viviana Soares França | 2.ºAno | Turma B | Subturma 11

Regente:  Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente: Dr. Pedro Santos Azevedo

Ano letivo 2025/2026

Introdução  

    O lugar dos particulares no Direito Administrativo constitui hoje um dos temas centrais da renovação do próprio Estado de Direito democrático. A Administração Pública deixou de ser encarada como um poder vertical, distante e unilateral, para se afirmar como uma ordem funcional vinculada aos direitos fundamentais e orientada pela dignidade da pessoa humana. Esta evolução traduz-se na crescente afirmação dos particulares como verdadeiros sujeitos de direito, titulares de posições jurídicas próprias e dotados de meios de reação contra o exercício ilegítimo do poder administrativo. Para a compreensão desta mudança, é necessário voltarmos à evolução histórica do reconhecimento dos direitos subjetivos perante a Administração, desde as conceções negacionistas do direito administrativo clássico até à moderna construção das posições subjetivas de vantagem. 

    Dado isto, procuro assim, analisar o percurso que levou os particulares da condição de “súbditos” à de sujeitos de direito, analisando as teorias que moldaram esta transformação, particularmente, a teoria da norma de proteção, e a forma como o ordenamento jurídico português acolhe e concretiza esta evolução. Pretende-se, por fim, compreender como os direitos subjetivos públicos se articulam com os direitos fundamentais e de que modo estruturam as relações jurídicas administrativas contemporâneas.

 

1. Os direitos subjetivos dos particulares perante a Administração Pública

1.1. Conceito e função dos direitos subjetivos públicos

    Os direitos subjetivos públicos correspondem às posições jurídicas que permitem ao particular exigir da Administração Pública uma atuação conforme o Direito. Estes estão ligados ao conceito de relação jurídica administrativa, uma vez que, estes direitos não só integram o conteúdo dessa relação, mas também constituem uma condição lógica da sua própria existência. Como refere Maurer, a relação jurídica administrativa é “simultaneamente efeito e pressuposto dos direitos subjetivos”. O reconhecimento destas posições jurídicas transforma radicalmente a posição do indivíduo perante o Estado, de simples “súbdito”, objeto do exercício do poder, passa a sujeito de direito e capaz de estabelecer relações jurídicas com os órgãos administrativos. Os direitos subjetivos são, assim, o elemento que permite ao indivíduo relacionar-se com a Administração não numa lógica de subordinação, mas de paridade jurídica, especialmente após a consagração dos direitos fundamentais, que equilibram as posições de ambos. Este reconhecimento tem uma função essencial no Estado de Direito: é a partir dos direitos subjetivos que se concretizam a dignidade humana e a proteção da esfera individual. 

 

A função prática dos direitos subjetivos manifesta-se sobretudo em dois domínios. Por um lado, no procedimento administrativo, isto é, o titular de direitos subjetivos deve poder atuar preventivamente para os defender, sendo o procedimento o espaço onde se conciliam o interesse público e os direitos individuais. Aqui, podemos verificar a ligação moderna entre direitos fundamentais e garantias procedimentais. Por outro lado, encontramos o contencioso administrativo, ou seja, o valor real dos direitos subjetivos reside na possibilidade de os fazer valer judicialmente. Mais precisamente, o processo administrativo eficaz deve assegurar uma tutela plena, colocando, assim, a Administração e a cidadania em posição de igualdade perante o tribunal. De salientar que, os direitos subjetivos públicos não têm natureza distinta dos direitos subjetivos privados. Como defende Boquera Oliver, “o direito subjetivo é o mesmo, quer obrigado a atuar de uma certa maneira seja uma entidade pública ou um particular. O direito não muda a sua natureza por mudar o seu sujeito passivo”.

 

1.2. A posição jurídica do particular como titular de posições de vantagem

    A consagração dos direitos subjetivos confere ao particular uma posição de vantagem perante a Administração Pública, permitindo-lhe agir, reclamar e exigir que o poder público respeite a ordem jurídica. O particular deixa de ser mero destinatário passivo das decisões administrativas e passa a ser centro ativo de imputação de direitos, com capacidade para condicionar juridicamente a atuação administrativa. O administrado passa a ser reconhecido como parceiro jurídico, capaz de se relacionar “de igual para igual” com a Administração, como refere Vasco Pereira da Silva. Por sua vez, Soriano Garcia descreve esta transformação como a passagem de uma relação de poder a uma relação entre posições jurídicas subjetivas equilibradas. Esta posição de vantagem não é “apenas teórica”, manifesta-se concretamente no facto de o particular, em primeiro lugar, poder intervir no procedimento administrativo, exigindo garantias, audiência e participação. Em segundo lugar, invocar os seus direitos perante os tribunais, de forma a procurar a tutela efetiva da sua esfera jurídica. E, em terceiro lugar, opor-se a atuações ilegais da Administração, impedindo que o interesse público sirva de justificação para a arbitrariedade.

    O reconhecimento desta titularidade é também acompanhado pela evolução doutrinária quanto às formas de conceber as posições jurídicas dos particulares. Ao longo do tempo, surgiram várias teorias, desde a ideia de mero “interesse de facto” até à conceção unitária dos direitos subjetivos, que representam diferentes etapas na afirmação do particular enquanto um verdadeiro sujeito de direito perante a Administração. 

 

2. Evolução histórica do conceito de direito subjetivo público

    A compreensão atual dos direitos subjetivos públicos resulta de um longo percurso histórico e dogmático, marcado sobretudo pela doutrina alemã e pelas sucessivas transformações do Estado moderno. A noção surge inicialmente como construção teórica, visando superar a visão autoritária das relações entre Administração e administrado, desta forma, evoluindo gradualmente até se tornar fundamento central da relação jurídica administrativa contemporânea. Como cita Krebs, trata-se de um conceito que Bühler formulou, Bachof desenvolveu e aperfeiçoou, e que a doutrina maioritária viria a adotar como base da teoria dos direitos dos particulares perante a Administração. 

 

2.1. Do súbdito ao sujeito de direitos: a superação do modelo autoritário

O direito subjetivo público, foi primeiramente teorizado por Ottmar Bühler, que definiu esta posição jurídica como qualquer situação do particular perante o Estado fundada numa norma ou ato destinado a proteger interesses individuais, conferindo-lhe poder de exigir algo da Administração ou de agir perante ela. Este estabeleceu três condições essenciais para a existência de um direito subjetivo. Em primeiro lugar, a existência de uma norma vinculativa, que impusesse um dever à Administração, excluindo inicialmente o âmbito dos atos discricionários. Em segundo lugar, a intenção de proteção de interesses individuais, exigindo uma interpretação orientada para verificar se o legislador quis tutelar o indivíduo. E em terceiro lugar, a tutela jurisdicional, condição indispensável para que exista verdadeiro direito subjetivo.

Esta formulação permitiu distinguir, pela primeira vez, os direitos subjetivos dos meros efeitos reflexos do direito objetivo e das conceções negacionistas que viam o particular apenas como destinatário passivo da legalidade administrativa. No entanto, Bühler ainda pensava dentro de um modelo liberal e autoritário do Estado, ou seja, em que o indivíduo era essencialmente um “súbdito”, titular de poucos direitos e sempre numa posição de subordinação. Muitos autores mantinham interpretações objetivistas. Por exemplo, Fritz Fleiner e a teoria da “pretensão de execução das leis”, que reduziam os direitos subjetivos ao mero cumprimento do direito objetivo. E também Otto Mayer, embora reconhecendo direitos subjetivos, continuava a vê-los como expressão do próprio poder do Estado, e não como posições verdadeiramente autónomas do particular.

O administrado era, assim, percebido mais como um “objeto do poder” do que como sujeito de direitos, sendo os seus “direitos” estritamente os concedidos pela lei num contexto de escassa intervenção estatal. A verdadeira reviravolta ocorreu com Otto Bachof, que acaba, de certa forma, com o modelo autoritário, e reconciliando a relação entre cidadão e Estado, à luz dos valores constitucionais contemporâneos. A substituição simbólica do termo “súbdito” por “cidadão” traduziu a grande transformação do papel do indivíduo no Direito Administrativo. Bachof reformulou as condições de Bühler. Primeiramente, quanto à norma vinculativa, defendeu que mesmo normas que conferem discricionariedade contêm limites vinculativos, como a igualdade e a proporcionalidade, capazes de gerar direitos subjetivos. De seguida, relativamente à proteção de interesses individuais, cujo afirmou que, no Estado constitucional, qualquer vantagem objetiva conferida pelo ordenamento constitui um direito subjetivo se destinada também à tutela do particular. Por último, no que toca à tutela judicial, reforçou o seu carácter indispensável, pois a possibilidade de defesa jurisdicional é elemento constitutivo do direito subjetivo. Dado isto, conseguimos assumir que, foi com Bachof, que surgiu a transição decisiva, isto é, o particular deixa de ser mero objeto da atividade administrativa e passa a ser verdadeiro sujeito jurídico, titular de posições próprias e protegido pela Constituição.

 

2.2. A teoria da norma de proteção: o novo critério de existência dos direitos subjetivos públicos

    A evolução elaborada por Bachof levou a uma reformulação profunda do conceito de direito subjetivo público, alterando o modo como se determinava a sua existência e alargando significativamente o âmbito da tutela dos particulares. Esta, denominada por teoria da norma de proteção, amplamente acolhida pela doutrina e jurisprudência alemãs, transformou-se no critério central para identificar se uma disposição jurídica confere ou não direitos subjetivos ao administrado. A teoria inicial de Bühler exigia três condições para que existisse um direito subjetivo, nomeadamente, a norma vinculativa, a finalidade protetora e a tutela jurisdicional. Porém, à luz dos princípios constitucionais modernos, estas condições foram sendo relativizadas. A partir da reconstrução de Bachof, e como assinala Bauer, das condições tradicionais subsiste, na prática, apenas uma questão essencial, ou seja, de saber se a norma jurídica se destinava também à proteção dos interesses individuais. Assim sendo, a Constituição vem a criar uma verdadeira presunção de existência de direitos subjetivos, deslocando o centro da análise da estrutura da norma para a finalidade que ela prossegue. É por isso que, como defende Maurer, existe direito subjetivo público sempre que uma norma vinculativa não visa exclusivamente o interesse público, mas protege igualmente, ou pelo menos parcialmente, os interesses dos cidadãos. Com esta mudança metodológica, torna-se determinante identificar quais os interesses que a norma visa proteger. A questão deixa de depender da vontade histórica do legislador, típica do positivismo autoritário, e passa a ser resolvida através de uma ponderação objetiva. A jurisprudência e a doutrina alemãs assumiram expressamente esta orientação. Como explicam Wolff e Bachof, a determinação dos interesses protegidos deve atender, não às conceções subjetivas do legislador no momento da edição da norma, mas também a uma interpretação atual e funcional, adequada aos valores do Estado de Direito contemporâneo.

    A maior consequência prática desta teoria foi o alargamento substancial do domínio dos direitos subjetivos, reduzindo o âmbito dos antigos “meros efeitos reflexos”. Normas que antes eram vistas como destinadas exclusivamente ao interesse público passaram a ser interpretadas como portadoras de uma função protetora dos indivíduos. Este movimento foi impulsionado pela evolução constitucional, que reforça a centralidade da dignidade humana e da tutela jurisdicional e pelas transformações sociais, sobretudo com o crescimento da Administração prestadora. Dado isto, inúmeros regimes antes considerados como expressão unilateral do poder público começaram a ser reconduzidos a verdadeiras relações jurídicas bilaterais, sendo estas, dotadas de posições ativas dos particulares.

    A teoria da norma de proteção não apenas reformulou o conceito de direito subjetivo, mas, também, alterou estruturalmente a relação entre Administração e administrado. Ela consolidou uma interpretação das normas administrativas centrada no indivíduo, uma ampliação contínua das situações juridicamente protegidas, e uma compreensão da Administração como estrutura funcionalmente vinculada aos direitos e interesses dos particulares. Esta nova perspetiva é inseparável do Estado de Direito contemporâneo, em que a Administração deve atuar não apenas segundo a lei, mas ao serviço da pessoa, garantindo-lhe posições ativas, tutela eficaz e possibilidade de controlo jurisdicional.

 

3. O alargamento contemporâneo dos direitos subjetivos no Direito Administrativo

    A transformação estrutural da atividade administrativa, marcada pelo surgimento da Administração prestadora e infraestrutural, e pela atuação em domínios crescentemente técnicos, indeterminados e socialmente relevantes, veio alterar de forma profunda o modo como se concebe a posição jurídica dos particulares perante o poder público. Os problemas de tutela individual já não se colocam apenas em cenários bilaterais ou perante atos materiais de autoridade, mas surgem em contextos plurais, com efeitos sobre múltiplos grupos e com base em normas de baixa densidade, frequentemente limitadas à enunciação de objetivos vagos ou “tarefas públicas”. Importa destacar que, Vasco Pereira da Silva refere, “A crise do conceito de direito subjetivo público era, em grande parte, a consequência natural de uma certa ótica legalista de que enfermava o entendimento inicial da teoria da norma de proteção.”.

 

 

3.1. Os direitos fundamentais como fonte e limite da atuação administrativa

A primeira grande transformação consiste na superação perspetiva de que, os direitos subjetivos públicos apenas funcionavam como posições atribuídas pelo legislador ordinário. Esta perspetiva, dominante numa fase inicial da teoria da norma de proteção, conduziu ao chamado “dualismo doutrinal” entre direitos fundamentais, vistos como direitos constitucionais abstratos, e direitos subjetivos públicos, vistos como direitos dependentes da lei ordinária.

A ampliação da atuação administrativa, maioritariamente em áreas de planificação, infraestruturas, ambiente, urbanismo, energia, regulação económica e social, ou seja, tornou esse dualismo insustentável perante situações em que não havia normas ordinárias densas, não havia finalidades individuais explícitas e os indivíduos eram fortemente afetados. Por sua vez, a jurisprudência alemã passou a aplicar diretamente os direitos fundamentais como fundamento autónomo de direitos subjetivos nas relações administrativas. Assim, os direitos fundamentais passaram a desempenhar um duplo papel. Por um lado, como limite à Administração, ou seja, esta está vinculada, mesmo na ausência de lei que densificava, aos valores estruturantes da Constituição, isto é, por exemplo, a dignidade, igualdade, proporcionalidade, proteção da confiança, liberdade profissional, saúde, ambiente e segurança. Por outro lado, como fonte direta de direitos subjetivos, os tribunais reconheceram que, em inúmeras situações, o particular afetado por uma atuação administrativa tem um direito subjetivo derivado diretamente da Constituição, e não apenas da lei.

A jurisprudência alemã foi pioneira neste ponto, nomeadamente Haeberle, que chega mesmo a afirmar que, neste domínio, “o terceiro poder atuou como primeiro”, abrindo caminho para uma Administração constitucionalizada e plural. O efeito sistémico desta evolução é claro, ou seja, os direitos fundamentais deixaram de ser apenas limites negativos e passaram a constituir uma base positiva da tutela subjetiva nas relações administrativas.

 

3.2. Direitos sociais, económicos e culturais: expansão da tutela subjetiva

    O segundo vetor fundamental do alargamento reside na incorporação gradual, mas progressiva, de direitos sociais, económicos e culturais como verdadeiros direitos subjetivos perante a Administração. A teoria inicial defendia muitos destes direitos como meras tarefas do Estado, objetivos programáticos ou reflexos do direito objetivo, sem correspondência numa pretensão individual. Porém, a evolução do Estado social e da Administração prestadora tornou este entendimento insustentável. O caso paradigmático é o do mínimo de existência, reconhecido pela jurisprudência alemã desde 1954 como direito subjetivo constitucionalmente garantido, independentemente de a lei ordinária o prever expressamente, ou não. A partir daí, alguns outros domínios seguiram a mesma lógica, como foi o exemplo da assistência social, prestações de saúde, proteção ambiental, habitação, educação, prestações económicas, políticas laborais e de emprego.  A doutrina passou, então, a reconhecer que a proteção dos particulares exige admitir direitos subjetivos mesmo quando a norma não foi expressamente elaborada para esse efeito, desde que dela decorra de uma tutela individual constitucionalmente relevante. A teoria da norma de proteção foi, assim, reformulada, deixando de olhar apenas para o conteúdo formal da norma e passando a exigir uma análise teleológica e constitucionalmente orientada dos interesses.

 

4. Novos direitos subjetivos públicos e as relações administrativas plurilaterais

    A ampliação dos direitos subjetivos públicos, sobretudo a partir da centralidade dos direitos fundamentais, conduziu a uma profunda reconfiguração da própria estrutura da relação jurídica administrativa. Se, no modelo tradicional, essa relação se apresentava como bilateral, envolvendo apenas o particular e a Administração, o desenvolvimento da Administração moderna, prestadora e reguladora, tornou esta imagem insuficiente. Atualmente, uma grande parte das situações jurídico-administrativas envolvem múltiplos particulares, diferentes interesses privados contrapostos e diversas autoridades administrativas, exigindo uma reconstrução dogmática da relação jurídica no sentido da sua multilateralidade. Esta evolução tem efeitos profundos, pois, altera o modo como se compreendem os direitos subjetivos dos particulares, exigindo novas estruturas procedimentais e novas garantias e, desta forma, transforma o próprio contencioso administrativo, hoje muito mais aberto ao pluralismo de interesses.

 

4.1. Da bilateralidade à multilateralidade nas relações jurídicas administrativas

    Os novos direitos subjetivos públicos devem ser compreendidos no âmbito das relações jurídicas administrativas, mas estas já não são relações essencialmente bilaterais. Como refere Vasco Pereira da Silva, elas “não são já simplesmente bilaterais, não se estabelecem unicamente entre dois sujeitos — de um lado, o particular, do outro, a autoridade administrativa —, mas são antes multilaterais”, envolvendo “diferentes particulares e autoridades administrativas, situados em polos diferenciados dessa mesma ligação”. O alargamento dos direitos subjetivos públicos, impulsionado pelos direitos fundamentais, obrigou a reformular o conceito de relação jurídica, passando a incluir outros particulares que não apenas os destinatários imediatos dos atos ou normas. Estes já não podem ser tidos como terceiros face à Administração, mas como sujeitos autónomos de uma relação multilateral, que tem de incluir direitos e deveres recíprocos dos particulares e da Administração.

 

4.2. Exemplos de relações multilaterais: urbanismo, vizinhança e ambiente

    O domínio do urbanismo e das relações de vizinhança constitui exemplo paradigmático desta multilateralidade. Como sublinha Bauer, “a utilização da categoria dogmática da relação jurídica administrativa é de um significado fundamental para compreender estas situações, dado que os direitos dos cidadãos “podem também estar colocados uns perante os outros e não apenas em face da Administração”. Ou seja, a utilização da categoria dogmática da relação jurídica administrativa é essencial para compreender as normas jurídico-públicas que regulam estas ligações, uma vez que os direitos subjetivos dos cidadãos envolvidos se projetam não apenas na sua relação com a Administração, mas também, uns relativamente aos outros. Verifica-se, assim, uma evolução da perspetiva bilateral para uma perspetiva trilateral, de modo que a regulação da vizinhança deixa de assentar apenas na relação entre Estado e destinatário do ato administrativo, passando a constituir uma relação triangular que envolve destinatário, Administração e terceiro.

    Este fenómeno também se revela no direito ambiental, onde os atos administrativos com efeitos perante terceiros criam igualmente relações triangulares, ou seja, o Estado, o titular da licença e os particulares afetados. A autorização de emissão poluente, por exemplo, representa uma vantagem para o empresário e um prejuízo para os vizinhos atingidos pelas emissões, surgindo assim uma típica constelação jurídico-pública multipolar. “O proprietário afetado não se dirige contra o titular da licença, mas contra a licença administrativa”, como refere Ossenbuehl. Este tipo de relação multilateral evidencia a integração de interesses públicos e privados e reforça a necessidade de tutela através de ações jurídico-públicas, designadamente no contencioso administrativo.

 

4.3. Limites do ato administrativo de eficácia dupla e necessidade da relação jurídica multilateral

    A figura do ato administrativo com eficácia dupla, desenvolvida por Laubinger, procurou explicar as situações em que um ato beneficia um particular e simultaneamente afeta outro. No entanto, apesar da sua utilidade para descrever efeitos recíprocos, esta figura revela-se insuficiente para captar a totalidade dos direitos e deveres existentes no âmbito de relações como as do direito da construção, do urbanismo ou do ambiente. Pois, ela não explica, por exemplo, os direitos e deveres que antecedem o ato administrativo, como o direito de participação dos vizinhos ou o dever da Administração de considerar os interesses de todos, nem os que lhe sucedem, como o dever de fiscalização da obra autorizada ou a obrigação de atuar quando ocorrem ilegalidades, nem as situações em que não existe qualquer ato administrativo, como no caso das construções clandestinas. Dado isto, o ato administrativo de eficácia dupla constitui apenas um momento da relação jurídica multilateral, não sendo suficiente para a compreender integralmente. A relação jurídica multilateral permite articular de forma completa os direitos e deveres de todos os intervenientes, compreendendo tanto os efeitos do ato administrativo como todas as posições jurídicas que lhe são anteriores e posteriores. A limitação a uma conceção bipolar não permite captar adequadamente os “direitos de terceiros” nem o funcionamento dos procedimentos administrativos complexos, que envolvem múltiplos sujeitos e interesses simultâneos.

    A perspetiva da relação jurídica administrativa multilateral implica que os procedimentos e o controlo jurisdicional acomodem a participação de todos os particulares afetados pela decisão, afastando o modelo tradicional centrado apenas no requerente. Como a lei nem sempre assegura essa participação, a doutrina e a jurisprudência alemãs têm recorrido aos direitos fundamentais como garantias procedimentais, permitindo que vizinhos e outros interessados intervenham em procedimentos urbanísticos ou ambientais e impugnem decisões quando a sua participação é omitida ou o procedimento é conduzido de forma deficiente. 

 

5. Direitos fundamentais e novos direitos subjetivos públicos no ordenamento jurídico português

5.1. A Constituição como fonte direta de direitos subjetivos públicos: o reconhecimento de um estatuto jurídico amplo dos particulares

    O ordenamento jurídico português parte de uma conceção clara e firme. Como refere Vasco Pereira da Silva, “A ordem jurídica portuguesa trata os indivíduos como sujeitos de direito, titulares de direitos subjetivos perante as autoridades públicas (…)”. Ou seja, os indivíduos são sujeitos de direito, titulares de posições jurídicas perante a Administração e aptos a estabelecer com ela verdadeiras relações jurídicas. Tal decorre de diversos preceitos constitucionais, nomeadamente os artigos 1.º, 2.º, 18.º, n.º 1, e 268.º da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP), que qualificam o cidadão como elemento ativo da ordem jurídica e reforçam a vinculação da Administração ao respeito pelos seus direitos. Os direitos fundamentais, previstos nos artigos 12.º e seguintes da CRP, não são apenas garantias institucionais ou normas programáticas, mas também constituem fontes imediatas de direitos subjetivos públicos, diretamente oponíveis à Administração. A sua vinculação direta, resultante do artigo 18.º, n.º 1, implica que a Administração não só deve abster-se de os violar, como está obrigada a promovêlos e a protegê-los, inclusive nas relações entre particulares. Esta é reforçada pelo artigo 8.º da CRP, que integra o direito internacional na ordem interna, e pelos artigos 266.º e seguintes, que estruturam o princípio da juridicidade administrativa. Assim, os direitos subjetivos públicos podem ter por fonte, a Constituição, particularmente, os direitos fundamentais, o direito internacional, a lei ordinária, o regulamento, o ato administrativo, ou o contrato administrativo.

Este entendimento amplo dos direitos subjetivos, leva a uma consequência central, ou seja, são titulares destes, não apenas os destinatários imediatos das decisões administrativas, mas também aqueles que, embora não visados pela medida, sejam lesados no âmbito de proteção dos seus direitos fundamentais. Assim, quando uma atuação administrativa incide sobre a esfera constitucionalmente protegida de um particular, passa para este um verdadeiro direito subjetivo de defesa, plenamente invocável perante a Administração e perante os tribunais.

 

5.2. A ampliação dos direitos subjetivos públicos: da legitimidade procedimental à consolidação das relações administrativas multilaterais

    A evolução do Direito Administrativo português revela um alargamento dos direitos subjetivos públicos, que se manifesta tanto na consagração legislativa de posições procedimentais de defesa como na afirmação de novos direitos emergentes em relações administrativas multilaterais. O Código do Procedimento Administrativo assume um papel central neste processo, à luz do artigo 53.º, reconhece legitimidade procedimental não apenas aos titulares de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos, no n.º 1, mas também a quaisquer cidadãos cuja esfera jurídica possa ser previsivelmente afetada de forma relevante em bens fundamentais, como a saúde, o ambiente, a habitação, a qualidade de vida ou o ordenamento do território, no n.º 2, alínea a). 

    Paralelamente, a Constituição e a legislação especializada têm permitido a consolidação de novos direitos subjetivos públicos em domínios onde as relações administrativas são estruturalmente plurilaterais. Vasco Pereira da Silva enumera “novos” direitos subjetivos na ordem jurídica portuguesa, nomeadamente, no âmbito policial, o artigo 272.º, n.º 1, da CRP confirma que a polícia protege não apenas a legalidade democrática e a segurança interna, mas também os direitos dos cidadãos, podendo daí decorrer direitos subjetivos tanto a uma atuação policial adequada como à abstenção de intervenções indevidas, exigíveis por via judicial. No urbanismo, as relações de vizinhança ilustram uma típica relação triangular entre Administração, dono da obra e vizinho, ou seja, um ato urbanístico que afete o direito fundamental de propriedade, à luz do artigo 62.º, n.º 1 CRP, gera para o vizinho direitos subjetivos a que a licença respeite o planeamento, a segurança das construções ou a proteção do seu terreno, conferindo-lhe legitimidade procedimental, conforme artigo 53.º, n.º 2, al. a) CRP. No domínio ambiental, a Constituição reconhece um direito subjetivo ao ambiente e à qualidade de vida, em conformidade com o artigo 66.º, n.º 1 CRP, reforçado pela Lei de Bases do Ambiente, que confere direitos aos cidadãos diretamente ameaçados ou lesados por condutas poluentes. Configura-se assim uma relação multilateral entre Administração, poluidor e particular lesado, que dispõe de legitimidade para exigir medidas preventivas, corretivas ou indemnizatórias. Por fim, também na atividade industrial surgem novos direitos subjetivos públicos quando autorizações administrativas afetam gravemente direitos fundamentais de terceiros, como concorrentes, trabalhadores ou vizinhos, que passam a integrar a relação jurídica como titulares de posições subjetivas protegidas. A jurisprudência portuguesa tem confirmado que, nestes casos, a tutela dos direitos fundamentais prevalece sobre conceções restritivas de legitimidade associadas ao mero interesse legítimo. Neste sentido, o ordenamento português projeta uma conceção ampla e material de direito subjetivo público, capaz de acolher diversos conteúdos e plenamente coerente com a estrutura plurilateral das relações administrativas contemporâneas.

 

Conclusão

 A um ver, a evolução do estatuto jurídico dos particulares perante a Administração demonstra a passagem de um modelo centrado no poder para um modelo centrado na pessoa, em que os direitos subjetivos públicos assumem um papel muito importante. A teoria da norma de proteção marcou um avanço decisivo ao reconhecer a tutela individual como finalidade jurídica, mas, foi sobretudo a afirmação dos direitos fundamentais como fonte direta de posições subjetivas que permitiu superar as suas limitações e responder à crescente complexidade administrativa. O ordenamento português acompanha toda esta evolução, quer pela força normativa da Constituição, quer pela orientação jurisprudencial que afirma uma tutela ampla e material dos particulares, mesmo em contextos plurilaterais. Assim, o Direito Administrativo contemporâneo afirma-se como um sistema dinâmico, onde a proteção da pessoa e a participação dos cidadãos se tornam elementos essenciais de legitimidade democrática e de controlo do poder público. A ampliação dos direitos subjetivos públicos revela uma mudança profunda no Direito Administrativo, ou seja, a administração já não atua de modo unilateral, mas sim num espaço multilateral, onde os direitos fundamentais condicionam e estruturam toda a atuação pública. A doutrina alemã foi essencial para mostrar que esta abertura subjetivista não fragiliza o interesse público, mas antes pelo contrário, torna-o mais legítimo e mais controlado. Para compreender estas questões, foi muito importante a visão do professor Vasco Pereira da Silva, que tem sublinhado que a constitucionalização do Direito Administrativo exige exatamente isto, colocar o particular no centro da relação jurídica. Concluindo, esta evolução é não só inevitável como necessária. As sociedades contemporâneas são complexas e interdependentes, por isso, o Direito Administrativo tem de reconhecer que decisões sobre ambiente, urbanismo ou segurança não afetam apenas “um” destinatário, mas múltiplos sujeitos titulares de direitos.  

Bibliografia 

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PEREIRA DA SILVA, Vasco, “Para um contencioso administrativo dos particulares”, Coimbra: Almedina ,10ª Ed., 1997

FREITAS DO AMARAL, Diogo, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, 4ª Ed., Coimbra: Almedina, 2015. 

REBELO DE SOUSA, Marcelo; SALGADO DE MATOS, André – Direito Administrativo Geral – Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 3ª Edição, Dom Quixote, 2008.

MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, 2010

 

Base legal

PORTUGAL, Constituição da República Portuguesa- CRP. Diário da República nº86/1976, Série I de 1976-04-10, Versão à data de 2005-08-12.