Os governos civis em Portugal

Disciplina: Direito Administrativo I 

Regência: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva (sob a assistência, na sede de

aulas práticas, do Dr. Pedro Santos Azevedo)

Aluno: José Maria Reizinho de Lourenço Teixeira 

N.º de aluno: 71239

Tema: os governos civis em Portugal 

Índice 

1 - Introdução

2 - Os Distritos de Portugal
  2.1 - Origem Histórica dos Distritos
  2.2 - Função Administrativa dos Distritos
  2.3 - Situação Constitucional Pós-25 de Abril

3 - A Evolução dos Governos Civis
  3.1 - Monarquia Constitucional (1835–1910)
  3.2 - Primeira República (1910–1926)
  3.3 - Estado Novo (1926–1974)
  3.4 - Democracia Pós-1974 (1974–2011)

4 - A Natureza Jurídico-Administrativa do Governador Civil no Estado Novo:
Da Autarquia à Circunscrição Administrativa
  4.1 - O Distrito antes de 1936: Autonomia Limitada e Órgãos Deliberativos
  4.2 - O Código Administrativo de 1936: A Ruptura Estrutural e a Centralização
  4.3 - O Governador Civil: Único Órgão Distrital e Agente do Poder Central
  4.4 - Comparação Doutrinária: Autarquia vs. Circunscrição Administrativa
  4.5 - A Revisão de 1940: Consolidação Institucional
  4.6 - O Governador Civil depois de Abril de 1974 até à sua Extinção

5 - A Razão de Ser do Governador Civil nos Dias de Hoje
  5.1 - Perspetiva Funcional e Doutrinária
  5.2 - Modelo Atual de Representação do Estado

6 - Fontes Bibliográficas

Os Governos Civis em portugal

Introdução

O estudo dos Governos Civis em Portugal reveste-se de particular interesse no âmbito do Direito Administrativo, apesar de estes órgãos terem cessado formalmente as suas funções em 2011. A análise histórica e funcional dos Governos Civis permite compreender a evolução da Administração Pública portuguesa, bem como os mecanismos de desconcentração e de articulação entre o poder central e os órgãos locais.

Embora atualmente extintos, os Governos Civis constituíram, durante mais de um século e meio, o principal instrumento de representação e coordenação do Estado no território, assumindo competências fundamentais na supervisão administrativa, segurança interna, proteção civil, organização eleitoral e tutela sobre as autarquias locais. A sua trajetória histórica reflete, por conseguinte, não apenas a consolidação do Estado liberal do século XIX, mas também as transformações políticas e administrativas que marcaram Portugal até ao início do século XXI.

A escolha deste tema justifica-se, assim, pela relevância doutrinária e prática do estudo de órgãos hoje inativos: compreender a função, a estrutura e a extinção dos Governos Civis permite avaliar criticamente a transição do modelo de administração centralizada para a descentralização contemporânea, bem como a integração das autarquias locais e das regiões administrativas na organização do Estado português.

Este trabalho visa, portanto, analisar os Governos Civis sob uma perspetiva jurídica, histórica e administrativa, proporcionando uma compreensão sólida do papel que desempenharam na administração do território e dos motivos que conduziram à sua extinção, oferecendo uma base conceptual útil para o estudo das instituições públicas e da desconcentração administrativa em Portugal.

OS DISTRITOS DE PORTUGAL

Origem histórica dos distritos 

A criação dos distritos portugueses insere-se na reorganização administrativa desencadeada pelo liberalismo no século XIX. Até 1820, o território era marcado por uma multiplicidade de circunscrições — comarcas, provedorias e concelhos — com funções judiciais, administrativas e fiscais sobrepostas, revelando um modelo territorial desarticulado e incompatível com uma administração moderna.

A Revolução Liberal e a Constituição de 1822 introduziram a separação entre administração e justiça e apontaram para a necessidade de uma divisão territorial racional. Entre 1828 e 1832 surgiram propostas que antecipavam os futuros distritos, destacando-se o projeto de Gonçalves Miranda.

A reforma de Mouzinho da Silveira, em 1832, inspirada no modelo francês, foi determinante: aboliu as divisões tradicionais e estruturou o país em Províncias, Comarcas e Concelhos. Este processo culminou, em 1835, com a criação formal dos distritos administrativos, que passaram a constituir a principal unidade territorial do Estado liberal.

Função administrativa dos distritos

Os distritos foram concebidos como circunscrições de desconcentração administrativa, assegurando a presença do Estado no território e funcionando como nível intermédio entre o Governo e os municípios. O Governador Civil representava o poder central e coordenava os serviços públicos distritais.

Entre os séculos XIX e XX, os distritos assumiram funções essenciais: coordenação de serviços (finanças, saúde, obras públicas), supervisão administrativa das autarquias, polícia administrativa e segurança interna, organização do recenseamento e atos eleitorais, e direção da proteção civil.

Além destas competências, o distrito tornou-se referência para a implantação territorial de numerosos serviços estatais, contribuindo para a sua estabilidade e relevância até ao início do século XXI.

Situação constitucional pós-25 de Abril

Com a Constituição de 1976, a organização territorial do Estado passou a assentar nas autarquias locais — freguesias e municípios — e nas regiões administrativas previstas programaticamente. Contudo, a Constituição não aboliu os distritos, limitando-se a deixar de lhes atribuir natureza autárquica. Assim, desde 1976, o distrito passou a ser uma simples circunscrição administrativa, sem autonomia política ou administrativa e totalmente dependente da lei ordinária.

Esta configuração permitiu que o legislador extinguisse os Governos Civis e desativasse a função administrativa dos distritos através da Lei Orgânica n.º 1/2011 e do Decreto-Lei n.º 114/2011, sem necessidade de revisão constitucional, permanecendo o distrito apenas como referência territorial residual.

A doutrina, desde Marcello Caetano, identifica o distrito como uma divisão administrativa criada pelo Estado para sua própria organização interna, desprovida de autonomia. A doutrina contemporânea confirma esta leitura, entendendo que a extinção funcional dos distritos se harmoniza com os princípios constitucionais modernos, nomeadamente os da descentralização e da subsidiariedade.

A evolução dos Governos Civis 

A compreensão dos Governos Civis decorre da sua ligação estrutural aos distritos, enquanto unidades de desconcentração que asseguravam a presença administrativa do Estado no território. Os Governadores Civis eram os magistrados encarregados de representar o Governo, coordenar serviços públicos, supervisionar municípios e garantir a segurança e ordem pública. Sem estes órgãos, os distritos não passariam de referências territoriais sem capacidade administrativa efetiva.

A evolução dos Governos Civis acompanha, assim, a própria história da administração portuguesa desde 1835 até 2011, refletindo as mudanças políticas e constitucionais de cada época.

Monarquia Constitucional (1835–1910)

Os Governadores Civis surgiram com a reforma administrativa de 1835, integrados num projeto liberal de reforço do poder central e racionalização territorial. Como delegados políticos do Governo, exerciam funções de supervisão administrativa, coordenação dos serviços públicos e manutenção da ordem. Eram nomeados pelo Governo e desempenhavam um papel relevante na articulação entre o centro político e as elites locais. Nesta fase, a administração distrital funcionava sobretudo como instrumento de afirmação do Estado liberal.

Primeira República (1910–1926)

A República manteve a estrutura distrital e os Governadores Civis, que continuaram a garantir a presença do Estado no território e o controlo administrativo dos municípios. Apesar da forte instabilidade governativa, estes órgãos asseguraram a continuidade da ação estatal, reforçando a sua dimensão política e tutelar.

Estado Novo (1926–1974)

Com o Estado Novo, o poder centralizou-se ainda mais, mas os Governos Civis mantiveram-se como peças fundamentais. O Código Administrativo de 1936 eliminou a autonomia distrital residual, tornando o distrito uma mera circunscrição administrativa. O Governador Civil passou a ser o único órgão distrital, exercendo poderes de tutela, polícia administrativa e execução das orientações do Governo.

Marcello Caetano sublinhou que os Governadores Civis eram indispensáveis à coerência territorial do regime, embora reconhecesse que o distrito permanecia uma das divisões administrativas mais discutidas. Mesmo durante a “Primavera Marcelista”, as reformas administrativas não alteraram o papel central destes magistrados na estrutura autoritária.

Democracia pós-1974 (1974–2011)

Após o 25 de Abril, os Governos Civis não foram imediatamente extintos. A Constituição de 1976 manteve-os como representantes do Governo enquanto não fossem criadas regiões administrativas, atribuindo-lhes funções de coordenação territorial, tutela administrativa, segurança interna e organização eleitoral.

Diogo Freitas do Amaral observou que esta manutenção reforçava a dependência das autarquias face ao poder central e que a extinção deveria ocorrer num quadro de regionalização. A não criação das regiões prolongou, assim, a sobrevivência destes órgãos.

A partir da década de 1990, contudo, muitas competências foram transferidas para entidades especializadas — forças de segurança, proteção civil, municípios, serviços desconcentrados — esvaziando progressivamente a função dos Governos Civis. Em 2011, a Lei Orgânica n.º 1/2011 e o Decreto-Lei n.º 114/2011 extinguiram-nos definitivamente, sem necessidade de revisão constitucional, dada a natureza não autónoma dos distritos.

A doutrina reconhece esta extinção como consequência da evolução do Estado para um modelo assente na autonomia local e numa administração mais técnica, descentralizada e cooperativa.

A Natureza Jurídico-Administrativa do governador civil no Estado Novo: Da Autarquia à Circunscrição Administrativa

A evolução jurídico-administrativa do distrito em Portugal durante o Estado Novo exemplifica a transformação da organização territorial e da relação entre poder central e local, refletindo a lógica centralizadora do regime. A análise histórica, normativa e doutrinária evidencia como o Código Administrativo de 1936 e a sua revisão de 1940 redefiniram a função e a natureza do distrito, transformando-o de entidade com características intermédias de autarquia local em circunscrição administrativa puramente estatal, subordinada ao poder central.

O distrito antes de 1936: Autonomia limitada e órgãos deliberativos
Antes de 1936, o distrito era uma entidade intermédia, com órgãos próprios e capacidade deliberativa, administrativa e financeira limitada. A Junta Geral do Distrito deliberava sobre assuntos locais, supervisionava obras e serviços públicos e administrava recursos financeiros. Assim, o distrito possuía uma personalidade administrativa restrita, configurando-se como uma “semi-autarquia”, permitindo alguma gestão local e representação indireta. Após o golpe de 1926, embora as comissões administrativas substituíssem órgãos eleitos, mantinha-se a ideia de que o distrito não era mera divisão territorial.

O Código Administrativo de 1936: A ruptura estrutural e a centralização
O Código Administrativo de 1936, elaborado por Marcelo Caetano, extinguiu a Junta Geral e eliminou qualquer autogoverno, definindo o distrito como:

• não autarquia local;
• desprovido de órgão deliberativo próprio.

O distrito deixou de ter autonomia funcional, tornando-se uma circunscrição administrativa do Estado, instrumento para implementação da ação central. Passou a ser uma divisão territorial sem personalidade jurídica e sem órgãos representativos, subordinada ao Governo central.

O Governador Civil: Único órgão distrital e agente do poder central
O Governador Civil tornou-se a única autoridade no distrito, responsável por aplicar normas do Governo central, tutelar serviços distritais, garantir execução de políticas e manter a ordem pública. O distrito deixou de possuir instâncias representativas, autonomia financeira ou iniciativa própria, funcionando como espaço passivo, hierarquicamente subordinado, com o Governador Civil como executor da vontade do Estado.

Comparação doutrinária: Autarquia vs. circunscrição administrativa
Para a doutrina, o distrito pré-1936 era uma entidade híbrida, entre autarquia e divisão territorial. As autarquias têm personalidade jurídica, órgãos deliberativos, capacidade financeira e autonomia administrativa; o distrito possuía apenas alguns desses elementos. A partir de 1936, passou a ser circunscrição administrativa, sem autonomia, com órgão unipessoal centralizado, refletindo a doutrina hierárquica, centralista e corporativista do Estado Novo.

A revisão de 1940: Consolidação institucional

A revisão de 1940 consolidou juridicamente a natureza do distrito como circunscrição administrativa, reafirmando-o como divisão territorial do Estado, com o Governador Civil como superior magistrado administrativo. Este modelo estabilizou a subordinação das divisões administrativas ao Governo central, eliminando qualquer possibilidade de autonomia local e garantindo a uniformidade da ação estatal.

O Governador Civil depois de Abril de 1974 até à sua extinção

Com a Revolução de 25 de Abril de 1974 e a transição democrática, o papel e o estatuto jurídico do Governador Civil sofreram profunda transformação. A Junta de Salvação Nacional exonerou imediatamente os Governadores Civis em funções, substituindo-os por secretários até à nomeação de novos titulares, entre maio e outubro de 1974, provenientes da oposição ao Estado Novo. Esta mudança traduziu o triunfo da descentralização administrativa e do reforço do poder local, princípios consagrados na Constituição de 1976.

A Constituição ignorou o Distrito como autarquia, mantendo-o apenas como circunscrição administrativa transitória até à criação das regiões administrativas (art. 291.º), cabendo ao Governador Civil representar o Governo e exercer tutela sobre municípios e freguesias. Contudo, a autonomia municipal e novas estruturas de coordenação territorial — comunidades intermunicipais, áreas metropolitanas, comissões de coordenação regional — esvaziaram progressivamente as suas competências.

Segundo Freitas do Amaral, o Governador Civil era “o magistrado administrativo que representa o Governo na circunscrição distrital”, com funções de representação, tutela administrativa e defesa da ordem pública, mas, ao contrário do “prefeito” francês, nunca foi superior hierárquico dos serviços desconcentrados nem detinha plenitude do poder executivo no distrito.

Com o tempo, as funções tornaram-se residuais — concessão de passaportes, licenças, coordenação da segurança pública e proteção civil (Decreto-Lei n.º 213/2001). O processo de extinção iniciou-se com a criação das Regiões Autónomas (1976) e culminou na Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2011, que exonerou os Governadores Civis, transferindo as competências para outras entidades, concretizado pelo Decreto-Lei n.º 114/2011. A extinção formal ainda depende de revisão constitucional, pois o artigo 291.º permanece em vigor.

Assim, a partir de 2011, Portugal deixou de possuir esta estrutura intermédia de administração desconcentrada, encerrando um ciclo iniciado em 1835. O Distrito e o Governador Civil desapareceram, deixando de ser a face visível do Estado no território.

A razão de ordem do Governador Civil nos dias de hoje: teria ainda uma função de relevo na administração autónoma do Estado?

À luz do Direito Administrativo contemporâneo, a reintrodução do Governador Civil não se justificaria funcional nem doutrinariamente. Freitas do Amaral defende que a desconcentração administrativa deve ser racionalizada, sendo a representação do Governo exercida por estruturas ministeriais regionais ou serviços especializados, sem necessidade de magistrado político.

Pedro Costa Gonçalves salienta que o Estado moderno organiza-se em rede, com coordenação e cooperação entre entidades públicas e privadas, em detrimento de hierarquias verticais, tornando obsoletos órgãos intermédios da administração central. Sérvulo Correia acrescenta que a administração moderna privilegia institutos públicos e autoridades reguladoras independentes, incompatíveis com magistraturas políticas. Paulo Otero sublinha que a legitimidade administrativa reside na responsabilidade democrática das autarquias e no princípio da subsidiariedade, reforçando a descentralização e tornando obsoletos os Governos Civis.

Deste modo, o ordenamento jurídico português evoluiu para um modelo em que a representação do Estado é difusa, assegurada por Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, Proteção Civil, forças de segurança e serviços desconcentrados ministeriais. O restabelecimento do Governador Civil contrariaria os princípios de eficiência, economia e subsidiariedade (art. 267.º, n.º 2, da CRP), configurando retrocesso administrativo.

Em suma, os Governadores Civis não teriam hoje função relevante na administração autónoma do Estado. A sua extinção foi consequência natural da consolidação da descentralização e da autonomia local, como defende unanimemente a doutrina contemporânea.

FONTES BIBLIOGRÁFICAS

Caetano, Marcello – Manual de Direito Administrativo, Volume II

Freitas do Amaral, Diogo – Curso de Direito Administrativo, Volume I

Correia, Sérvulo & Paes Marques, Francisco – Noções de Direito Administrativo, Volume I

Otero, Paulo – Manual de Direito Administrativo, Volume I

Sousa, Fernando (coordenação) – Os Governos Civis de Portugal: História e Memória (1835-2011)