Natureza jurídicas das universidades públicas

 “Ordens profissionais: administração autónoma ou administração indireta?”

Introdução 

1. Apresentar o tema e a divergência doutrinária

A posição jurídico-constitucional das ordens profissionais foi e, ainda é, um tema debatido no âmbito da organização administrativa em Portugal. As ordens profissionais adequam-se mais aos critérios da administração autónoma ou aos da administração indireta? No âmbito da administração autónoma será que a sua autonomia é limitada?

Para proceder a este estudo, é relevante distinguirmos e definirmos bem a administração autónoma e a administração indireta, atualmente. Segundo o professor Vital Moreira, a administração indireta é a administração realizada por pessoas coletivas públicas criadas pelo Estado para prosseguir fins do Estado, e não fins próprios. Estas pessoas coletivas estão sob superintendência ou tutela do Governo, como postulado no artigo 199º/d) da Constituição, em que este pode definir a orientação política, controlar a legalidade e mérito e pode emitir diretivas e instruções. Os seus órgãos podem ser nomeados pelo Estado e são responsáveis perante ele. Já a administração autónoma e a administração cumprida pelas coletividades sociais que se governam a si próprias e que prosseguem, para além do interesse público, os interesses próprios da coletividade. As suas características essenciais pautam-se pela eleição dos órgãos representativos pelos membros da coletividade (e não do Governo); pela sua autonomia estatuária (capacidade de definir os seus próprios estatutos), administrativa (capacidade de praticar atos administrativos próprios, sem precisar da autorização do Estado), financeira (têm património e orçamento próprio), disciplinar (capacidade de aplicar sanções disciplinares aos seus próprios membros/trabalhadores) e normativa (capacidade de emitir regulamentos próprios); e pela auto-orientação política-administrativa, não recebendo diretrizes do Estado. O Estado não pode dirigir a atuação da entidade; não pode impor orientações políticas, ou seja, as suas prioridades, os seus objetivos, as suas políticas concretas e a forma como exerce as suas competências; nem nomear ou demitir os titulares dos órgãos. As entidades estão apenas sujeitas a tutela de legalidade, como consta no artigo 199º/d) da Constituição, em que o Governo pode fazer um controlo da legalidade, controlar regras financeiras e aplicar mecanismos para coordenar políticas nacionais.

É um facto que a Constituição da República Portuguesa define tanto o regime da administração autónoma como o da administração indireta. No entanto, existe uma divergência doutrinária significativa quanto à classificação das ordens profissionais. Tradicionalmente, autores como os professores Marcello Caetano e Freitas do Amaral defenderam que as ordens integram a administração indireta, entendendo-as como pessoas coletivas públicas criadas pelo Estado para prosseguirem fins administrativos específicos, dotadas de poderes de autoridade e sujeitas a tutela, aproximando-as das entidades típicas da descentralização funcional.

Com a reforma constitucional pós-1976, esta perspetiva foi profundamente revista, sobretudo através da doutrina do professor Jorge Miranda, que passou a enquadrar as ordens profissionais na administração autónoma, qualificando-as como associações públicas representativas de comunidades funcionais, com autonomia orgânica, estatutária e normativa. Hoje, esta é a posição maioritariamente acolhida pela doutrina portuguesa, assente na ideia de que as ordens exercem poderes públicos próprios, prosseguem interesses profissionais específicos e não desenvolvem a atividade administrativa típica do Estado, o que justifica a sua inserção num modelo de descentralização institucional reforçada.

Importa, contudo, sublinhar que esta divergência não é apenas um debate histórico. Pelo contrário, ganhou nova atualidade com a aprovação da Lei n.º 2/2013, que aprovou o Regime Jurídico das Associações Públicas Profissionais, e sobretudo com o Acórdão n.º 60/2023 do Tribunal Constitucional, que clarificou aspetos fundamentais da natureza constitucional das ordens. Nesta decisão, o Tribunal afirmou expressamente que, apesar de gozarem de autonomia, as ordens permanecem vinculadas aos princípios da legalidade, da democraticidade interna, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público. A anotação da Professora Constança Urbano de Sousa, publicada na Revista de Direito Administrativo, reforça esta leitura ao demonstrar que a posição constitucional das ordens não resulta apenas de opções legislativas ordinárias, mas de limites constitucionais que condicionam e enquadram o exercício da sua auto-regulação.

Por fim, convém referir que este debate doutrinário não se reduz a uma simples questão de classificação teórica. Tem implicações diretas no tipo de tutela exercida pelo Estado, no grau de autonomia institucional, na legitimidade democrática dos órgãos das ordens, nomeadamente quanto à forma como estes são eleitos, e na definição dos poderes públicos que a lei e a Constituição lhes atribuem. Assim, o presente trabalho analisa este debate, expondo os fundamentos de cada posição doutrinária e apresentando uma apreciação crítica sobre o modelo mais adequado à luz da Constituição e da evolução do Direito Administrativo português.

Desenvolvimento

1. Contextualização histórica 

a) Evolução das ordens profissionais em Portugal

As ordens profissionais, enquanto entidades no Direito Administrativo, sofreram uma evolução histórica, passando de entidades de natureza corporativa até associações públicas profissionais com um papel oficializado na regulação de profissões de especial interesse público. 

Antes da Constituição de 1976, estas associações enquadravam-se no modelo corporativista do Estado Novo, estas eram perspectivadas, segundo a ideologia corporativista, ou seja, como corporações oficiais do Estado, representado os grupos profissionais, defendendo prioritariamente o interesse definido pelo Estado, e não o interesse público ou o interesse do grupo em causa. Esta fase das ordens profissionais foi analisada pelo professor Vital Moreira, que estudou o início da problemática da administração autónoma em Portugal, que teve origem italiana, através da aplicação do conceito de autarquia. Este conceito correspondia à “capacidade de entidades administrativas distintas do Estado de administrarem os seus próprios assuntos”. O conceito veio a mudar, tanto em Portugal como em Itália, com o surgimento de formas centralistas do Estado, típicas do fascismo: a autarquia era agora a capacidade das entidades públicas criadas pelo Estado de exercerem atividade administrativa com o mesmo carácter da administração do Estado. Segundo o professor, a entidade pública autónoma foi suprimida pelo Estado Novo.

A doutrina italiana distinguiu as autarquias territoriais e as autarquias institucionais e corporativas, no entanto, esta distinção acabou por não se aplicar em Portugal. Durante o Estado Novo, tanto as autarquias locais como as profissionais e económicas (que eram “organismos corporativos”) sofreram um grande impacto na sua independência e autonomia face ao Estado. A doutrina, consensualmente, considera as autarquias locais e os organismos corporativos, nesta época, como meras formas de Administração indireta do Estado. Neste tempo, a administração profissional e económica, como também as autarquias locais, eram concebidos como modos de prossecução dos interesses do Estado, com um forte controlo do Governo, característico de um regime autoritário. O Estado tinha o monopólio da Administração pública.

Após a aprovação da Constituição de 1976, o papel das ordens foi reformulado: passou de assentar numa auto-regulação social típica do corporativismo para passar a integrar o modelo constitucional de administração autónoma. Passámos de um monopólio e unidade estadual para um modelo plural da administração pública. A postulação dos princípios da legalidade, da prossecução do interesse público e da autonomia administrativa implicou a mudança de paradigma destas entidades, que mesmo tendo autonomia negocial, orgânica e regulamentar, faziam parte da Administração Pública, estando sujeitas aos princípios referidos. Contudo, mesmo assim, a sua origem corporativa continuou a influenciar o modo como estas exercem os seus poderes públicos, nomeadamente, quanto à regulação do acesso e exercício da profissão, assegurados através de poderes normativos, disciplinares e de certificação. Esta supervisão do exercício profissional é típica do corporativismo, assim como o exercício de poderes disciplinares sobre os seus membros, numa lógica de “vigiar os seus próprios”e continuam a representar institucionalmente os profissionais perante o Estado. 

As entidades públicas, contudo, exigem, como aponta o professor Paulo Otero, uma vinculação ao princípio da legalidade e aos limites constitucionais que enquadram qualquer autonomia administrativa. O professor toca em pontos fulcrais que concerne à limitação da autonomia das entidades públicas, incluindo assim as ordens profissionais. Para o professor, o princípio da legalidade serve de “instrumento de limitação racional do poder do Estado”, impedindo que qualquer entidade pública, incluindo as ordens, exerça os seus poderes, de forma ilimitada e evitando possíveis abusos.

No âmbito da crítica à “erosão da legalidade administrativa”, o professor expõe os riscos inerentes à crescente indeterminação normativa e ao aumento de práticas administrativas informais que dão aso a decisões casuísticas, muitas vezes, orientadas para interesses particulares. Os riscos de captura regulatória e a prossecução de interesses privados, 

desviando-se do interesse público. Dito isto, o professor defende impor uma legalidade forte à Administração Pública, como forma de adaptação a esta crescente “desvinculação” jurídica.

Quanto à vertente constitucional da atuação das ordens profissionais, esta é particularmente bem esclarecida nas anotações dos professores Gomes Canotilho e Vital Moreira, que sublinham que a autonomia destas entidades só é legítima quando compatível com os direitos fundamentais e com os princípios estruturantes do Estado de Direito. No comentário ao artigo 13.º, os professores salientam que o princípio da igualdade proíbe discriminações arbitrárias no acesso a posições sociais e profissionais, impondo que os critérios de inscrição ou seleção sejam objetivos, proporcionais e não corporativos. No comentário ao artigo 47.º, reforçam que a liberdade de escolha de profissão constitui um direito fundamental cujo exercício não pode ser condicionado por restrições que ultrapassem o necessário, advertindo que quaisquer exigências de inscrição obrigatória ou imposições regulamentares devem respeitar os princípios da legalidade, proporcionalidade e fundamentação adequada. A conjugação destas normas com os princípios da legalidade, justiça e prossecução do interesse público previstos no artigo 266.º, bem como com o enquadramento constitucional da administração autónoma do artigo 267.º, leva os professores a concluir que o poder de auto-regulação das ordens profissionais não pode servir fins de fechamento corporativo, devendo sempre ser exercido de forma transparente, controlável e orientada para o interesse público, sob pena de violação dos direitos fundamentais e dos limites constitucionais à autonomia administrativa.

Quanto à vertente legislativa, a aprovação da Lei n°2/2013, que estabelece o Regime Jurídico das Associações Públicas Profissionais (RJAPP), revela-se um marco muito importante na evolução normativa das ordens. Esta lei determinou a natureza das ordens como associações públicas, ou seja, pessoas coletivas do direito público com estrutura associativa e competência para regular o acesso e o exercício das respectivas profissões representadas. O diploma impõe um quadro normativo rígido necessário para garantir a conformidade com os princípios do Estado de Direito e restringindo abusos e arbitrariedades. Reforça, assim, a sujeição aos princípios constitucionais de legalidade, transparência e democraticidade; introduzindo regras sobre inscrição obrigatória, incompatibilidades e organização interna; e estabelece limites claros ao exercício dos seus poderes regulatórios. 

Finalmente, a perspetiva clássica das ordens profissionais enquanto “corporações” ou “serviços personalizados” foi defendida pelo professor Marcello Caetano. O professor percepcionava as ordens como instrumentos de organização do interesse profissional dentro do Estado, que lhe conferia a sua personalidade jurídica pública, derivada da atribuição estatal de funções administrativas próprias. Para o professor, estas corporações existem para assegurar a defesa dos interesses profissionais e simultaneamente cumprir fins de interesse público, servindo de ponte entre o Estado e os grupos profissionais.

2. A questão da inclusão na administração autónoma vs administração indireta (a divergência doutrinária)

Tocando agora no debate sobre a qualificação das ordens profissionais como integrantes da administração autónoma ou da administração indireta, importa reconhecer que este tema tem sido central para determinar o grau de autonomia, a tutela aplicável e a legitimidade democrática destas entidades. A posição que hoje prevalece na doutrina constitucional contemporânea é a que tem sido defendida pelo professor Jorge Miranda, e que encontra apoio direto no comentário dos professores Jorge Miranda e Rui Medeiros ao artigo 267.º da Constituição. Segundo os professores, as ordens profissionais devem ser qualificadas como verdadeiras associações públicas representativas de comunidades funcionais, caracterizadas por autonomia orgânica, normativa e administrativa. A anotação é clara ao afirmar que as ordens não são “simples ramificações funcionais da Administração do Estado”, nem meros serviços públicos personalizados, mas entidades autónomas que prosseguem interesses profissionais próprios e exercem poderes públicos específicos resultantes da “descentralização institucional” constitucionalmente prevista. Os professores sublinham ainda que esta autonomia tem fundamento constitucional direto, refletindo uma configuração institucional distinta da administração indireta do Estado e coerente com o modelo de administração autónoma concebido pelo constituinte de 1976.

Em contrapartida, a doutrina clássica, sobretudo a do professor Marcello Caetano, apoiava que as ordens profissionais integravam a administração indireta do Estado, entendendo-as como “institutos públicos” criados pelo Estado para o exercício de funções administrativas especializadas. O professor descreve-as como entidades dotadas de personalidade jurídica própria que, apesar de possuírem autonomia estatutária, permanecem sujeitas à tutela estatal. As ordens profissionais acabavam por prosseguir interesses coletivos da profissão e do Estado, priorizando-a face ao interesse público. Para o professor, a personalidade jurídica pública e a autonomia destas entidades não eram incompatíveis com a sua natureza essencialmente administrativa pelo que, os seus poderes e atribuições advinham da delegação do Estado. Seguindo a sua definição, as ordens, então, foram enquadradas na descentralização administrativa funcional.

O professor Freitas do Amaral partiu desta posição clássica e desenvolveu uma doutrina baseada na distinção que faz entre as duas espécies de organismos que integram a administração estadual indireta: os institutos públicos (incluindo também as empresas públicas) e as associações públicas. O professor determinou que as ordens profissionais representam uma forma de administração indireta pela qual o Estado utiliza pessoas coletivas públicas especializadas para implementar políticas públicas profissionais  garantindo a prossecução de fins públicos através da regulação técnica e disciplinar do setor profissional em causa. Segundo esta ideia, o Estado recorre a estas entidades para garantir o exercício de funções administrativas que exigem especialização técnica, delegando-lhes poderes públicos.

3. Critérios de pertença à administração autónoma e aplicação às ordens profissionais

A qualificação de uma entidade como pertencente à administração autónoma ou à administração indireta depende de um conjunto de critérios jurídico-constitucionais que definem o grau de autonomia, a natureza dos interesses prosseguidos e o tipo de poderes exercidos. Estes critérios encontram-se, sobretudo, mencionados no artigo 267º da Constituição. O comentário tecido a este artigo pelos professores Jorge Miranda e Rui Medeiros constitui a referência doutrinária principal nesta matéria.

Dito isto, no comentário, os professores identificaram os elementos caracterizadores da administração autónoma:

• Legitimidade democrática, derivada da representação da respectiva comunidade, territorial ou funcional, através dos órgãos eleitos e dotados de capacidade decisória própria;

• Autonomia orgânica, que supõe a existência de órgãos próprios e independentes da estrutura orgânica do Estado; 
• Autonomia normativa, que pressupõe a capacidade de aprovar regulamentos próprios dentro da sua esfera de competências;
• Esfera própria de interesses, distinta dos interesses do Estado;
• Representação de comunidades funcionais ou territoriais;
• Ausência de tutela hierárquica, ainda que com possível tutela de legalidade.

Segundo esta doutrina, as ordens profissionais cumprem estes elementos por representarem comunidades funcionais qualificadas, com interesses próprios (profissionais e deontológicos), exercendo poderes normativos, disciplinares e certificadores com autonomia significativa, sem hierarquia de Estado, salvo a tutela de legalidade . Estas enquadram-se no regime constitucional das associações públicas, previsto no artigo 267º/3 da Constituição.

Por outro lado, o professor Freitas do Amaral determina os critérios gerais da descentralização administrativa, que apoiam a distinção entre as entidades autónomas e as entidades de administração indireta, tais como, a existência de órgãos próprios, a prossecução de fins específicos e a existência de personalidade jurídica pública, elementos que o professor identifica como estruturantes das pessoas coletivas públicas responsáveis pela execução indireta de tarefas estatais. Entre estes elementos está também a sua autonomia, embora limitada por tutela administrativa, através de um mecanismo de controlo do acatamento de legalidade. 

É com estes critérios que o professor elenca as três categorias da administração estadual indireta: os institutos públicos, as empresas públicas e as associações públicas. As ordens profissionais são caracterizadas como associações públicas, pelo professor, classificando-as como pessoas colectivas públicas dotadas de capacidade regulamentar, poder disciplinar e competência para autorizar o exercício profissional, exercem poderes administrativos delegados pelo Estado e atuam no interesse público. Por estes motivos, o professor considera que as entidades não possuem plena autonomia originária característica das entidades da administração autónoma, mas sim competências delegados pela lei.

Posto estas duas posições em perspetiva, podemos chegar à conclusão de que a identificação de critérios jurídico-constitucionais pode levar a duas classificações distintas de determinadas entidades.

Ainda através destes critérios, o professor Freitas do Amaral explica que a descentralização envolve a transferência de atribuições para pessoas coletivas públicas distintas do Estado, implicando a existência de órgãos próprios, fins específicos, personalidade jurídica pública e autonomia administrativa, sendo competentes para prosseguir fins públicos com os seus próprios meios mas dentro dos limites fixados pela lei. Apesar desta autonomia, todas as entidades descentralizadas permanecem vinculadas ao princípio da legalidade e à prossecução do interesse público. Este facto exige a existência de um equilíbrio entre a autonomia e a tutela estatal. Isto faz ponte com a ideia por ele defendida que todas as entidades descentralizadas permanecem, mesmo assim, vinculadas ao princípio da legalidade, já referido, e a prossecução do interesse público. 

Colocando esta ideia no âmbito desta discussão, é possível compreender que, mesmo seguindo a tese do professor Jorge Miranda, que insere as ordens na administração autónoma, a atuação destas entidades é sempre limitada.

As anotações dos professores Gomes Canotilho e Vital Moreira à Constituição sublinham, de forma particularmente incisiva, a necessidade de prevenir riscos de corporativismo, fechamento institucional e defesa exclusiva de interesses privados por parte das ordens profissionais, riscos que derivam do seu passado histórico e das marcas corporativas deixadas pelo modelo de organização profissional herdado. No art. 13.º, os professores enfatizam que o princípio da igualdade proíbe qualquer discriminação no acesso a posições sociais e profissionais, exigindo critérios de inscrição objetivos e não arbitrários. No art. 47.º, afirmam que a liberdade de profissão constitui um direito fundamental cuja restrição – designadamente pela exigência de inscrição obrigatória em ordens – só é constitucionalmente admissível quando necessária, legalmente fundada e proporcional, advertindo que o regime profissional não pode converter-se num instrumento de exclusão corporativa. No art. 266.º, reforçam que toda a Administração Pública, incluindo a administração autónoma integrada pelas ordens, está vinculada aos princípios da legalidade, igualdade, justiça e prossecução do interesse público, sendo incompatível com práticas de defesa exclusiva do grupo profissional. E, no art. 267.º, ao caracterizarem a administração autónoma, assinalam que a autonomia orgânica e normativa das ordens profissionais não é soberania, mas autonomia funcional sujeita a lei, controlo jurisdicional e limites constitucionais rigorosos, precisamente para impedir fenómenos de captura corporativa e assegurar que estas entidades prosseguem interesses públicos e não apenas interesses profissionais. Assim, a crítica do professor Vital Moreira ao corporativismo profissional encontra apoio direto na estrutura constitucional: a autonomia das ordens existe, mas está estritamente limitada por princípios constitucionais que exigem transparência, abertura democrática, proporcionalidade e sujeição ao interesse público.

Prevenindo os riscos de corporativismo e de exercício excessivo da autonomia regulatória, a doutrina contemporânea sublinha que a qualificação das ordens profissionais como entidades da administração autónoma deve ser apreciada à luz do regime jurídico atualmente vigente. Nesse sentido, na anotação ao Acórdão n.º 60/2023 do Tribunal Constitucional, a Professora Constança Urbano de Sousa destaca que os critérios constitucionais de enquadramento das associações públicas profissionais, tal como decorrem do artigo 267.º da Constituição, devem ser lidos em articulação com a Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro, que estabelece o Regime Jurídico das Associações Públicas Profissionais (RJAPP). Embora a lei não utilize expressões como “transparência”, “democraticidade interna” ou “limites à autorregulação” como categorias autónomas, ela consagra um conjunto de obrigações estruturantes que reforçam precisamente essas exigências:

1. A vinculação estrita ao princípio da legalidade, nomeadamente quanto às condições de acesso e exercício da profissão (arts. 3.º e 4.º);
2. Deveres de publicidade e prestação de informação, decorrentes do registo público dos profissionais, da necessidade de divulgação dos atos e da sujeição ao controlo jurisdicional e à tutela administrativa de legalidade (arts. 5.º, 8.º e 45.º);
3. A estruturação legal dos órgãos internos e do seu funcionamento, assegurando bases mínimas de representatividade e participação dos membros através de estatutos aprovados por lei (arts. 6.º a 13.º);
4. A definição legal dos poderes normativos e disciplinares, que só podem ser exercidos dentro dos limites fixados pela Constituição e pela própria lei (arts. 21.º a 28.º), prevenindo práticas de autorregulação desproporcionais ou corporativas.

Segundo a professora Constança Urbano de Sousa, o Acórdão n.º 60/2023 é particularmente relevante porque o Tribunal Constitucional clarifica que a autonomia das ordens profissionais, embora constitucionalmente garantida, não é soberania nem auto-governo imune ao controlo público, mas uma forma de autonomia funcional que permanece sempre submetida ao Estado de Direito democrático. Daí que o Tribunal considere legítima a existência de mecanismos de supervisão externa e de limites legais expressos ao exercício dos poderes normativos e disciplinares das ordens, precisamente para assegurar a conformidade com princípios constitucionais como a legalidade, a proporcionalidade, a proteção de direitos fundamentais e o interesse público. Esta interpretação reforça a ideia de que a autonomia das ordens só é constitucionalmente sustentável quando acompanhada de mecanismos eficazes de fiscalização e responsabilidade institucional.

4. Acórdão n.º 60/2023 como ponto de viragem

A evolução do regime jurídico das associações públicas profissionais, após a Constituição de 1976, originou um renovado debate quanto à natureza jurídico-constitucional das ordens profissionais, especialmente após a aprovação da Lei n.º 2/2013, que estabeleceu o Regime Jurídico das Associações Públicas Profissionais (RJAPP), e, mais recentemente, com a intervenção do Tribunal Constitucional através do Acórdão n.º 60/2023, de 27 de fevereiro. Este acórdão apreciou a conformidade constitucional de diversas normas constantes do Decreto n.º 30/XV da Assembleia da República, diploma que introduziu alterações substanciais ao RJAPP no que respeita aos modelos de supervisão pública, à composição dos órgãos, ao regime disciplinar e aos mecanismos de controlo externo. No referido acórdão, o Tribunal Constitucional clarificou os limites constitucionais da autonomia das ordens profissionais, afirmando que, embora estas gozem de autonomia orgânica e regulamentar, tal autonomia não constitui um poder de auto-governo soberano, mas antes uma forma de autonomia funcional submetida ao Estado de Direito democrático e aos princípios constitucionais aplicáveis a todas as entidades públicas.

Na sequência deste acórdão, assume particular relevância a anotação da professora Constança Urbano de Sousa, publicada na Revista de Direito Administrativo, n.º 18 (2023). A professora interpreta o Acórdão n.º 60/2023 como um momento na jurisprudência constitucional, no qual o Tribunal reafirma que a autonomia das ordens não pode degenerar em autorregulação corporativa, devendo o exercício dos seus poderes normativos e disciplinares respeitar os limites constitucionais da proporcionalidade, legalidade, democraticidade interna e proteção dos direitos fundamentais. Sublinha ainda que o Tribunal rejeita a ideia de que as ordens constituem “espaços autorregulados” imunes ao controlo público, enfatizando que a Constituição legitima a criação de mecanismos de supervisão externa destinados a assegurar a conformidade da sua atuação com os princípios da transparência, representatividade e imparcialidade.

Deste modo, o Acórdão n.º 60/2023 representa um ponto de clarificação decisiva sobre a posição constitucional das ordens profissionais: embora integrem a administração autónoma, com competências próprias de regulação e disciplina profissional, esta autonomia é sempre exercida dentro dos limites constitucionais e acompanhada por controlo democrático e jurisdicional, prevenindo riscos de fechamento corporativo e garantindo a prevalência dos princípios e direitos consagrados na Constituição.

6. Avaliação crítica 

A posição que considero mais adequada à luz da Constituição portuguesa é a de que as ordens profissionais integram a administração autónoma, tal como configurada pela Constituição de 1976. Este enquadramento é o que melhor corresponde à sua natureza institucional, ao interesse público que lhes cabe prosseguir e à necessidade de um modelo de regulação profissional que combine autonomia, responsabilidade e controlo constitucional. Nesta linha, a doutrina do professor Jorge Miranda é particularmente adequada: as ordens profissionais exercem poderes normativos, deontológicos, técnicos e disciplinares como forma de auto-regulação pública, sempre dentro dos limites constitucionais e nunca ao serviço de lógicas corporativas, mas sim da qualidade e segurança da prestação profissional. Esta posição permite ultrapassar a doutrina clássica dos professores Marcello Caetano e Freitas do Amaral, que qualificavam as ordens como “corporações administrativas” inseridas na administração indireta e submetidas a uma forte tutela do Estado, posição historicamente compreensível no contexto do Estado Novo, mas inadequada face às exigências constitucionais atuais, que impõem a primazia do interesse público e a prevenção de riscos de captura corporativa.

A jurisprudência constitucional recente também reforça este entendimento. O Acórdão n.º 260/2015 reconhece que as ordens exercem funções públicas em nome do Estado, salientando que a sua autonomia não é ilimitada e que o exercício dos seus poderes deve sempre respeitar os princípios da legalidade, proporcionalidade, transparência e proteção dos direitos fundamentais. Esta orientação é aprofundada pela professora Constança Urbano de Sousa, na anotação ao Acórdão n.º 60/2023 (RDA n.º 18/2023), onde sublinha que o Tribunal Constitucional clarifica que as ordens não são espaços de autorregulação imunes ao controlo público e que a sua autonomia constitucionalmente reconhecida só é legítima quando acompanhada de mecanismos eficazes de supervisão, destinados a prevenir práticas corporativas e assegurar democraticidade interna.

A realidade prática das ordens profissionais confirma este enquadramento. A Ordem dos Médicos é exemplo paradigmático, na medida em que prossegue um claro interesse público ao exercer poderes normativos, disciplinares e de certificação que afetam diretamente direitos fundamentais, como o direito à saúde e o direito de acesso à profissão. Compete-lhe decidir sobre o acesso à profissão, emitindo a cédula profissional, reconhecendo especialidades e fixando requisitos formativos, o que revela um verdadeiro poder regulatório público. A Ordem exerce ainda poder disciplinar, podendo aplicar sanções tão graves como a suspensão ou expulsão do exercício profissional, com impacto significativo na confiança pública e na proteção da saúde. Acresce que emite normas e orientações clínicas que influenciam o funcionamento do Serviço Nacional de Saúde e o comportamento profissional dos médicos, demonstrando que não atua como representante de interesses privados, mas como autoridade pública especializada.

Em suma, integrar as ordens profissionais na administração autónoma significa reconhecer a sua autonomia funcional, necessária à preservação da qualidade e ética profissional, mas simultaneamente assegurar que essa autonomia é exercida dentro de um quadro constitucional que as vincula ao interesse público, à legalidade, à proporcionalidade e à responsabilidade pública. Só assim se garante que a auto-regulação profissional não se converte em privilégio corporativo, mas permanece um instrumento de proteção da comunidade e do Estado de Direito democrático.

Conclusão 

Em suma, a análise da natureza jurídico-constitucional das ordens profissionais mostra que a sua qualificação como entidades da administração autónoma é, hoje, a solução mais coerente com o texto e o espírito da Constituição da República Portuguesa. Do ponto de vista normativo, a Constituição de 1976, a Lei n.º 2/2013 (RJAPP) e as sucessivas alterações introduzidas pelo Decreto n.º 30/XV consagram um modelo em que as ordens são associações públicas profissionais dotadas de autonomia orgânica e normativa, mas sempre vinculadas aos princípios da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da democraticidade interna e da prossecução do interesse público. Do ponto de vista doutrinário, a evolução desde a conceção clássica dos professores Marcello Caetano e Freitas do Amaral, que enquadrava as ordens na administração indireta, como meros instrumentos da descentralização funcional, até às posições dos professores Jorge Miranda, Vital Moreira, Gomes Canotilho, Paulo Otero e Constança Urbano de Sousa revela um claro deslocamento para uma compreensão mais exigente da autonomia, concebida não como espaço corporativo fechado, mas como forma qualificada de participação de comunidades profissionais no exercício de funções públicas.

Também a jurisprudência constitucional recente, em especial os Acórdãos n.º 260/2015 e n.º 60/2023, confirma este entendimento ao afirmar que as ordens exercem poderes públicos “em nome do Estado”, mas dentro de limites constitucionais rigorosos, legitimando mecanismos de supervisão externa precisamente para prevenir abusos, discriminações no acesso à profissão e fenómenos de captura corporativa. Assim, embora a classificação das ordens como entidades da administração autónoma ser hoje a solução mais adequada, esta autonomia não é nem pode ser absoluta: permanece condicionada por uma exigência permanente de transparência, responsabilidade, abertura democrática e controlo jurisdicional.

Deste modo, o futuro das ordens profissionais no Estado de Direito administrativo contemporâneo passa mais pela capacidade de conciliar a auto-regulação qualificada das profissões com uma cultura institucional orientada para o interesse público. Reformas que reforcem a transparência dos órgãos, clarifiquem os limites dos poderes normativos e disciplinares, aprimorem os mecanismos de fiscalização e garantam a efetiva proteção dos direitos fundamentais não constituem uma ameaça à autonomia e são necessárias à sua legitimidade constitucional. Só assim as ordens profissionais poderão continuar a desempenhar o papel que a Constituição lhes reserva: garantir a qualidade e a ética no exercício de profissões de especial relevo social, sem nunca se transformarem em espaços de privilégio corporativo desligados da comunidade que devem servir.

Fontes bibliográficas:

Doutrina e Artigos

1. Caetano, Marcello — Manual de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Coimbra.
   
   
2. Canotilho, Gomes; Moreira, Vital — Constituição da República Portuguesa Anotada, Almedina, Coimbra.
   
   
3. Freitas do Amaral, Diogo — Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina, Coimbra.
   
   
4. Freitas do Amaral, Diogo — Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, Coimbra.
   
   
5. Miranda, Jorge; Medeiros, Rui — Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Almedina, Coimbra.
   
   
6. Moreira, Vital — Administração Autónoma e Associações Públicas, Coimbra Editora / Almedina.
   
   
7. Otero, Paulo — Legalidade e Administração Pública: o sentido da vinculação administrativa, Almedina, Coimbra.
   
   
8. Sousa, Constança Urbano de — «Anotação ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 60/2023: uma decisão que coloca as ordens profissionais na ‘ordem’», Revista de Direito Administrativo, n.º 18, 2023.
   
   

Jurisprudência

9. Tribunal Constitucional — Acórdão n.º 60/2023, de 27 de fevereiro de 2023.
   
   

Legislação

10. Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro — Regime Jurídico das Associações Públicas Profissionais (RJAPP).

Trabalhos Parlamentares

11. Assembleia da República — Trabalhos parlamentares relativos ao Decreto n.º 30/XV.
    
    

Constança Ribeiro dos Santos - 71545