O Princípio da persecução do interesse público

 

Regência: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva

Assistente: Prof. Pedro Santos Azevedo

Ana Sofia Santos - Subturma 11

O Princípio da persecução do interesse público

Em primeiro lugar, importa distinguir “administração pública” de “função administrativa”. A administração pública é comportada pelas entidades que detêm funções administrativas, sendo que essa mesma função administrativa visa a prática de atos que tendem à satisfação das necessidades coletivas. Deste modo, podemos dizer, através da leitura do Artigo 199º da Constituição da República Portuguesa, que a competência administrativa do Governo, compreende essencialmente três funções: garantir a execução das leis; assegurar o funcionamento da Administração Pública e; promover a satisfação das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social.

Assim, quando falamos em “Princípio da persecução do interesse público”, temos de ter por base os Artigos 4º do Código de Procedimento Administrativo e, o Artigo 266º/1 da Constituição, cuja a atividade da Administração Pública, tem como objetivo principal a prossecução do interesse público, ou seja, tem como finalidade, o chamado “bem comum”, que por sua vez se traduz, na satisfação das necessidades coletivas. Mas o que quer isto dizer em concreto?

Na ótica do Professor Diogo Freitas do Amaral, a definição de “interesse público” é variável, não podendo ser definido de forma rígida e, delimita a capacidade jurídica das pessoas coletivas prosseguirem as necessidades coletivas. Por isso, sugere que devemos entender, num sentido amplo, a terminologia de São Tomás de Aquino, que definia o bem comum como “aquilo que é necessário para que os homens não apenas vivam, mas vivam bem”. Por outro lado, entende o Autor que, num sentido restrito, representa a esfera das necessidades, a que a iniciativa privada não consegue responder só por si e, por isso precisa da própria Administração que deve seguir obrigatoriamente as definições do legislador, salvo se a lei conferir essa competência à Administração para definir o interesse público.  Consequentemente, quando a Administração Pública não segue as diretivas do “interesse público”, o seu ato é considerado, para o Professor, um “desvio de poder”, ilegal e inválido e, se corresponder a interesses privados deve ser sancionado. Em suma, a persecução destes interesses coletivos exige da Administração o “dever de boa administração” da forma mais eficiente possível.

Os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, compreendem que o interesse público “é o norte da administração pública” e, adiantam que se trata de uma função secundária do Estado, que se subordina ao Princípio da Legalidade, em que a Administração não pode escolher o interesse público a prosseguir, pois deve ser objeto da Constituição e da lei. Deste modo, para os Autores, o Princípio em análise é, e passo a citar, “um dos mais importantes limites da margem de livre decisão administrativa, assumindo um duplo alcance”. No entender dos Professores, a Administração só pode proceder ao interesse coletivo, quando está proibida de prosseguir o interesse privado e, somente quando essa atuação está definida na lei, sob pena de “desvio de poder” e consequente ilegalidade e, concordam com o Professor Diogo Freitas do Amaral, no sentido em que este Princípio delimita a capacidade, atribuições e competências dos órgãos das “pessoas coletivas administrativas”.  Com "pessoas coletivas administrativas" podemos entender entidades públicas com personalidade jurídica própria, criadas por lei para exercer funções administrativas e prosseguir interesses públicos. Têm autonomia para gerir recursos, tomar decisões e responder juridicamente pelos seus atos.

Assim sendo, a administração, apesar de subordinada à lei, detém a capacidade de discernir a melhor forma da prossecução das necessidades coletivas, através do já mencionado “dever de boa administração”, decorrente do Artigo 4º do Código de Procedimento Administrativo e, não pode, para os Autores, ser “sindicado pelos tribunais”, “sob pena de violação do princípio da separação de poderes”, isto porque, um tribunal pode anular um ato administrativo diferente do estabelecido na lei, mas não pode anular esse mesmo ato com argumento no Princípio do interesse público, por entender que o ato não o faz da forma mais eficiente. Por fim, dizem os Autores que a violação do “dever de boa administração”, pode resultar na revogação, modificação ou substituição dos atos ou regulamentos administrativos e, pode ainda, dar lugar à responsabilização política de um órgão administrativo. O que é certo é que, como referem, “não envolve em circunstância alguma a ilegalidade ou invalidade da atuação administrativa”.

No prisma do Professor João Caupers, por força do princípio de separação de poderes e da superioridade do poder legislativo, entende que cabe à lei, a definição dos interesses públicos que a Administração deve seguir e, está esta condicionada ao “dever geral de boa administração”, que para o Autor é um dever jurídico imperfeito que não pode ser sindicado pelos tribunais administrativos, (perspetiva que eu acredito ser próxima à anteriormente apresentada, no âmbito da opinião dos Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos).

Para este Autor, a persecução das necessidades coletivas não pode ser simplesmente assegurada pela administração pública sem obedecer a determinadas regras. Assim, deve culminar com os direitos e interesses dos particulares, como refere o Artigo 266º/1 da nossa Constituição. O Autor começa por distinguir uma administração pública passada e presente. Ora, inicialmente a administração pública conseguia o equilíbrio entre interesses públicos e privados através do Princípio da Legalidade. Atualmente, esse princípio já não chega para garantir tal equilíbrio, remetendo assim para outros fatores, como por exemplo: o “dever da fundamentação do ato administrativo”, em síntese, a fundamentação dos atos pela administração possibilita encontrar desvios de poder ou ofensas a princípios constitucionais, conferindo segurança ao destinatário da decisão; o “princípio da proporcionalidade”, que nos remete ao Artigo 266º/2 da Constituição e, que em suma significa a exigência à administração de condições indispensáveis à persecução do interesse público e uma relação de “custos-benefícios” (“proporção entre as vantagens decorrentes da prossecução do interesse público e os sacríficos inerentes dos privados”). O Autor refere que importa distinguir entre “direitos subjetivos”, que remetem para a satisfação do interesse próprio do seu titular e, “interesses legítimos”, na satisfação do interesse público e satisfação do interesse privado que lhe é conexo. Deste modo, entende o Professor que a Administração Pública deve seguir o “interesse público com o qual o interesse privado é conexo” e, reconhece a crítica do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva a esta sua forma de ver, conferindo espaço da sua obra à citação do Professor Vasco Pereira da Silva, “não haveria qualquer razão válida para distinguir (…) direitos subjetivos e interesses legítimos, uma vez que nenhuma diferença de regime jurídico corresponderia a uma tal distinção”.

Concluindo, podemos retirar que a Administração só pode fazer o que a lei permita e, só existe direito do particular se concluirmos, da norma, que do dever da administração decorre uma posição individual que a mesma tem de respeitar, em sede de “bem comum”, que visa a satisfação das necessidades coletivas, mediante uma prévia opção legislativa e constitucional, como referem os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, através da produção de bens e prestação de serviços. No entanto, a função administrativa não se limita ao Estado, inclui-o, mas comporta muitas outras entidades e organismos, cabendo-lhes a manutenção da ordem e segurança públicas, a atribuição de subsídios, a existência de serviços públicos e proteção civil, a implementação de programas de incentivo e de proteção do ambiente, entre outros, estabelecidos na Constituição e na lei. Resumindo, tal como referido ao início, o objetivo da função administrativa é a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social, logo, a função administrativa é uma função secundária que está sujeita ás opções vertidas nas escolhas das funções primárias: função política e legislativa.

 

Bibliografia:

Freitas do Amaral, Diogo, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3ª edição, 2016, Almedina, Coimbra.

           Rebelo de Sousa, Marcelo e; Salgado de Matos, André, Direito Administrativo Geral: introdução e princípios fundamentais, Tomo I, Dom Quixote, Lisboa.

         Caupers, João, Introdução ao Direito Administrativo, 10ª edição, 2009, Âncora Editora. – páginas 85 a 106 do livro.