O Princípio da Boa Administração
O Princípio da Boa Administração
Introdução
Na atualidade, o direito administrativo, vive no dilema de conseguir equilibrar entre a eficácia nos resultados, com a obrigação de garantir a proteção jurídica dos cidadãos.
No entanto, nem sempre foi assim, como é mencionado pelo professor VASCO PEREIRA DA SILVA, o direito administrativo teve uma “infância difícil” que proveio de um “nascimento traumático”, não nascendo para proteger os cidadãos, mas sim a administração que na altura se julgava a si mesma. Contudo, com a passagem para o Estado Social, já se verificaram várias mudanças relevantes, para o entendimento deste princípio, pois a administração passa a ser “prestadora”, isto é, com objetivo de satisfazer necessidades coletivas concretas. É nesta altura, que o princípio da boa administração ganha relevância, pois este tem como fim permitir um equilíbrio entre uma boa gestão dos recursos públicos, sem afetar os direitos subjetivos dos particulares, permitindo um processo justo e equitativo.
Conquanto, este atualmente ainda não é um tema sem discussão, sendo assim vamos analisar como esta tentativa de equilíbrio se manifesta no nosso ordenamento e quando é que deixamos de estar apenas perante uma questão política e passamos a estar igualmente sobre questões de legalidade.
A Administração como “gestora” – questão da eficiência
Na atualidade, a Administração Pública, pode ser caracterizada como uma “administração prestadora”, mas esta não pode ser alheia aos custos e resultados provenientes da sua atividade.
Na sua interpretação do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo, que consagra o princípio da boa administração, o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, afirma que a partir deste, há uma imposição de obediência à administração a critérios de economia, eficiência e celeridade. Ou seja, não basta a administração realizar o que é devido, esta tem de o fazer da melhor forma possível, procurando alcançar os seus objetivos, minimizando os custos e maximizando os resultados.
Segundo o professor JOSÉ FONTES, estes critérios, que antes se confinavam a matérias financeiras e de controlo do Tribunal de Contas, hoje vão atuar como parâmetros de juridicidade para a realização das práticas administrativas, tornando-se assim a “boa-gestão”, um dever jurídico e não só uma conveniência política.
A eficiência vai estar ligada diretamente à desburocratização administrativa, prevista no artigo 267º da Constituição da República Portuguesa. O professor JOSÉ FONTES, considera que o princípio da boa administração, engloba estes princípios de eficiência e desburocratização, tendo em vista o objetivo de facilitar as intervenções de particulares e diminuir os formalismos em excesso que afetem não só a vida dos particulares como a economia.
Na prática este princípio concretiza-se em atos como, a substituição de autorizações prévias, por comunicações prévias, promovendo a agilidade. Dado que assim não é necessário um controlo tão elevado por parte da Administração.
Apesar de inúmeras vantagens práticas, esta visão de uma administração “gestora”, pode trazer inúmeros riscos.
É advertido pelo professor VIEIRA DE ANDRADE, que estes modelos, podem levar a administração a passar a tratar o cidadão como um “utente” ou “cliente” de uma dada prestação de serviços. Pois, se este critério for usado isoladamente, pode levar à desvalorização de inúmeros preceitos igualmente relevantes e ainda importantes garantias no procedimento, apenas com o foco na agilidade e eficiência do processo.
Isto é, se a Administração só se focar em maximizar quer o tempo quer os recursos, incorre no risco de descartar mecanismos de proteção dos cidadãos, presentes nas formalidades que foram dispensadas, sendo importante ressalvar que a eficiência não deve ser obtida abdicando da legalidade ou dos direitos fundamentais, devendo procurar ser eficiente, sempre com respeito a esses direitos. Dado que, uma “boa administração”, não pode ser rápida e injusta ou eficiente e ilegal, esta eficiência deve servir sim como instrumento à realização do interesse público e nunca constituir um fim em si mesma, que leve a ignorar algumas garantias dadas aos particulares.
Direito a uma Boa Administração – questão de garantia
Este princípio como foi indicado anteriormente, para além de obter resultados económicos e ágeis, também deve garantir que estes sejam alcançados através de um processo justo, vendo os cidadãos como sujeitos que são e não como meros administrados.
Esta exigência provém desde já, do plano europeu, que passou a ver a boa administração como sendo não só um dever de boa gestão, mas também um direito fundamental dos cidadãos, isto acontece principalmente devido ao artigo 41º da Carta Dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que determina que "todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável".
Na prática a dimensão deste princípio como garantia, no ordenamento português, traduz-se em vários direitos que os cidadãos podem opor à Administração.
O artigo 12º do Código do Procedimento Administrativo, consagra o direito de participação, que exige que seja assegurada a participação dos particulares na atividade administrativa, estabelecendo que os particulares têm direito de intervir no procedimento, antes da decisão final estar consolidada, este normalmente concretiza-se nas audiências prévias, permitindo que a auscultação dos cidadãos influencie a decisão.
Os artigos 152º ss do Código do Procedimento Administrativo, consagram o dever de fundamentação, estabelecendo que os cidadãos têm o direito de conhecer as razões por de trás das decisões, para prover a sua averiguação e transparência, este impõe que a administração por sua vez clarifique os motivos que justificam a sua decisão.
Há parte da doutrina como o professor JOSÉ FONTES, que considera que se a fundamentação e clarificação dos motivos da realização de um dado ato, forem contraditórios ou insuficientes, é como se estivéssemos perante um caso de falta de fundamentação.
O artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo, consagra a imparcialidade, visando assegurar que as atuações da Administração são, isentas e objetivas, procurando afastar qualquer conflito de interesses ou favoritismo
E por fim o artigo 59º do Código do Procedimento Administrativo, consagra a celeridade, estabelecendo que a decisão tem de ser tomada em tempo razoável, de forma a proporcionar as particulares uma decisão célere e eficaz evitando demoras injustificadas na tomada de decisões.
Em suma, há uma falsa tensão entre estes dois conceitos (eficiência e garantia), dado que na verdade eles operam em conjunto, não podendo um ser alcançado sem o outro.
Artigo 5º Código do Procedimento Administrativo
Este artigo, como mencionado anteriormente, é uma tentativa de harmonização desta tensão aparente entre a ideia de uma gestão eficiente, mas também da garantia participada. Neste, está consagrado o Princípio da Boa Administração, que por sua vez é dividido em três ramos de gestão: a economicidade, celeridade e eficiência.
Contudo, este não permite que a busca pela eficiência atropele a posição dos cidadãos, através do reforço do princípio da participação e os restantes já elencados anteriormente, como forma de garantir que os particulares possam ter voz nas decisões que vão ter impacto na sua vida.
O problema neste artigo, assenta então em saber se a violação da eficiência por sua vez origina ilegalidade – devido a esta ideia consubstanciar um princípio elencado no Código do Procedimento Administrativo
Para isto, a doutrina adota duas posições distintas: a visão moderna (boa administração) e a visão tradicional.
Na visão tradicional, segundo a doutrina, existe uma barreira rígida que separa o mérito da legalidade. Sendo que a eficiência é tratada como uma questão de mérito, que por sua vez é insindicável pelos tribunais, ou seja, na teoria há a possibilidade de um ato que apresenta má gestão, ser válido juridicamente, desde que se obedeça às normas formais.
Já os defensores da visão moderna ou de boa administração, afirmam que devido ao facto da eficiência atualmente estar consagrada no artigo 5º do CPA, isto, altera a sua visão. O professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, defende a ideia de que a eficiência assume uma “relevância jurídica” e que este princípio vai ser assim considerado um parâmetro de juridicidade, já o professor JOSÉ FONTES afirma que caso os critérios de economicidade e celeridade, sejam desrespeitados, os atos praticados são ilegais e consequentemente inválidos.
Assim, pode-se concluir que atualmente, se estivermos perante um caso de ineficiência grave, este é ilegal por violação do Princípio da Boa Administração, podendo este ato ser anulável pelos tribunais, ainda que se isto acontecer, o juiz deva respeitar a liberdade de decisão da administração e não substituir essa avaliação pela sua, a não ser que o erro seja manifesto.
Conclusão
A análise deste princípio permite-nos tirar várias conclusões. Primeiramente, perceber este não é apenas um conceito abstrato de gestão, mas é sim essencial para a atual identidade do Direito Administrativo. Podemos igualmente afirmar que a ideia de tensão, entre a vertente de eficiência e vertente de garantia deste princípio, é verdadeiramente uma falsa dicotomia, sendo considerado pela doutrina que a eficiência, não pode operar à margem da legalidade. O professor VASCO PEREIRA DA SILVA, afirma ainda, que nos dias de hoje o direito administrativo não tem fronteiras e este princípio ajuda a fundir a lógica industrial procurada pela administração com as garantias que são exigidas a um Estado de Direito.
Esta é uma mudança relevante historicamente, quanto à posição do particular, deixando o cidadão de ser um súbdito para se transformar num sujeito da administração no momento da formação da sua vontade.
Em suma, este princípio, consagra que só se considera uma boa administração, se for eficiente nos meios e justa nos fins, respeitando os particulares.
Bibliografia/Webgrafia
FREITAS DO AMARAL, Diogo – Curso de Direito Administrativo. Almedina: Volume I, 2015, 4ª edição
FONTES, José - Curso Sobre o Novo Código do Procedimento Administrativo. Almedina: 2015, 5ª edição
AROSO DE ALMEIDA, Mário – Teoria Geral do Direito Administrativo. Almedina: 2015, 2ª edição
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos – Lições de Direito Administrativo. Imprensa da Universidade de Coimbra: 2017, 5ª edição
Aula Teóricas (professor Vasco Pereira da Silva) e Práticas (professor Pedro Azevedo) – Direito Administrativo
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia: https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf
Introdução
Na atualidade, o direito administrativo, vive no dilema de conseguir equilibrar entre a eficácia nos resultados, com a obrigação de garantir a proteção jurídica dos cidadãos.
No entanto, nem sempre foi assim, como é mencionado pelo professor VASCO PEREIRA DA SILVA, o direito administrativo teve uma “infância difícil” que proveio de um “nascimento traumático”, não nascendo para proteger os cidadãos, mas sim a administração que na altura se julgava a si mesma. Contudo, com a passagem para o Estado Social, já se verificaram várias mudanças relevantes, para o entendimento deste princípio, pois a administração passa a ser “prestadora”, isto é, com objetivo de satisfazer necessidades coletivas concretas. É nesta altura, que o princípio da boa administração ganha relevância, pois este tem como fim permitir um equilíbrio entre uma boa gestão dos recursos públicos, sem afetar os direitos subjetivos dos particulares, permitindo um processo justo e equitativo.
Conquanto, este atualmente ainda não é um tema sem discussão, sendo assim vamos analisar como esta tentativa de equilíbrio se manifesta no nosso ordenamento e quando é que deixamos de estar apenas perante uma questão política e passamos a estar igualmente sobre questões de legalidade.
A Administração como “gestora” – questão da eficiência
Na atualidade, a Administração Pública, pode ser caracterizada como uma “administração prestadora”, mas esta não pode ser alheia aos custos e resultados provenientes da sua atividade.
Na sua interpretação do artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo, que consagra o princípio da boa administração, o professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, afirma que a partir deste, há uma imposição de obediência à administração a critérios de economia, eficiência e celeridade. Ou seja, não basta a administração realizar o que é devido, esta tem de o fazer da melhor forma possível, procurando alcançar os seus objetivos, minimizando os custos e maximizando os resultados.
Segundo o professor JOSÉ FONTES, estes critérios, que antes se confinavam a matérias financeiras e de controlo do Tribunal de Contas, hoje vão atuar como parâmetros de juridicidade para a realização das práticas administrativas, tornando-se assim a “boa-gestão”, um dever jurídico e não só uma conveniência política.
A eficiência vai estar ligada diretamente à desburocratização administrativa, prevista no artigo 267º da Constituição da República Portuguesa. O professor JOSÉ FONTES, considera que o princípio da boa administração, engloba estes princípios de eficiência e desburocratização, tendo em vista o objetivo de facilitar as intervenções de particulares e diminuir os formalismos em excesso que afetem não só a vida dos particulares como a economia.
Na prática este princípio concretiza-se em atos como, a substituição de autorizações prévias, por comunicações prévias, promovendo a agilidade. Dado que assim não é necessário um controlo tão elevado por parte da Administração.
Apesar de inúmeras vantagens práticas, esta visão de uma administração “gestora”, pode trazer inúmeros riscos.
É advertido pelo professor VIEIRA DE ANDRADE, que estes modelos, podem levar a administração a passar a tratar o cidadão como um “utente” ou “cliente” de uma dada prestação de serviços. Pois, se este critério for usado isoladamente, pode levar à desvalorização de inúmeros preceitos igualmente relevantes e ainda importantes garantias no procedimento, apenas com o foco na agilidade e eficiência do processo.
Isto é, se a Administração só se focar em maximizar quer o tempo quer os recursos, incorre no risco de descartar mecanismos de proteção dos cidadãos, presentes nas formalidades que foram dispensadas, sendo importante ressalvar que a eficiência não deve ser obtida abdicando da legalidade ou dos direitos fundamentais, devendo procurar ser eficiente, sempre com respeito a esses direitos. Dado que, uma “boa administração”, não pode ser rápida e injusta ou eficiente e ilegal, esta eficiência deve servir sim como instrumento à realização do interesse público e nunca constituir um fim em si mesma, que leve a ignorar algumas garantias dadas aos particulares.
Direito a uma Boa Administração – questão de garantia
Este princípio como foi indicado anteriormente, para além de obter resultados económicos e ágeis, também deve garantir que estes sejam alcançados através de um processo justo, vendo os cidadãos como sujeitos que são e não como meros administrados.
Esta exigência provém desde já, do plano europeu, que passou a ver a boa administração como sendo não só um dever de boa gestão, mas também um direito fundamental dos cidadãos, isto acontece principalmente devido ao artigo 41º da Carta Dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que determina que "todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições, órgãos e organismos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável".
Na prática a dimensão deste princípio como garantia, no ordenamento português, traduz-se em vários direitos que os cidadãos podem opor à Administração.
O artigo 12º do Código do Procedimento Administrativo, consagra o direito de participação, que exige que seja assegurada a participação dos particulares na atividade administrativa, estabelecendo que os particulares têm direito de intervir no procedimento, antes da decisão final estar consolidada, este normalmente concretiza-se nas audiências prévias, permitindo que a auscultação dos cidadãos influencie a decisão.
Os artigos 152º ss do Código do Procedimento Administrativo, consagram o dever de fundamentação, estabelecendo que os cidadãos têm o direito de conhecer as razões por de trás das decisões, para prover a sua averiguação e transparência, este impõe que a administração por sua vez clarifique os motivos que justificam a sua decisão.
Há parte da doutrina como o professor JOSÉ FONTES, que considera que se a fundamentação e clarificação dos motivos da realização de um dado ato, forem contraditórios ou insuficientes, é como se estivéssemos perante um caso de falta de fundamentação.
O artigo 9º do Código do Procedimento Administrativo, consagra a imparcialidade, visando assegurar que as atuações da Administração são, isentas e objetivas, procurando afastar qualquer conflito de interesses ou favoritismo
E por fim o artigo 59º do Código do Procedimento Administrativo, consagra a celeridade, estabelecendo que a decisão tem de ser tomada em tempo razoável, de forma a proporcionar as particulares uma decisão célere e eficaz evitando demoras injustificadas na tomada de decisões.
Em suma, há uma falsa tensão entre estes dois conceitos (eficiência e garantia), dado que na verdade eles operam em conjunto, não podendo um ser alcançado sem o outro.
Artigo 5º Código do Procedimento Administrativo
Este artigo, como mencionado anteriormente, é uma tentativa de harmonização desta tensão aparente entre a ideia de uma gestão eficiente, mas também da garantia participada. Neste, está consagrado o Princípio da Boa Administração, que por sua vez é dividido em três ramos de gestão: a economicidade, celeridade e eficiência.
Contudo, este não permite que a busca pela eficiência atropele a posição dos cidadãos, através do reforço do princípio da participação e os restantes já elencados anteriormente, como forma de garantir que os particulares possam ter voz nas decisões que vão ter impacto na sua vida.
O problema neste artigo, assenta então em saber se a violação da eficiência por sua vez origina ilegalidade – devido a esta ideia consubstanciar um princípio elencado no Código do Procedimento Administrativo
Para isto, a doutrina adota duas posições distintas: a visão moderna (boa administração) e a visão tradicional.
Na visão tradicional, segundo a doutrina, existe uma barreira rígida que separa o mérito da legalidade. Sendo que a eficiência é tratada como uma questão de mérito, que por sua vez é insindicável pelos tribunais, ou seja, na teoria há a possibilidade de um ato que apresenta má gestão, ser válido juridicamente, desde que se obedeça às normas formais.
Já os defensores da visão moderna ou de boa administração, afirmam que devido ao facto da eficiência atualmente estar consagrada no artigo 5º do CPA, isto, altera a sua visão. O professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, defende a ideia de que a eficiência assume uma “relevância jurídica” e que este princípio vai ser assim considerado um parâmetro de juridicidade, já o professor JOSÉ FONTES afirma que caso os critérios de economicidade e celeridade, sejam desrespeitados, os atos praticados são ilegais e consequentemente inválidos.
Assim, pode-se concluir que atualmente, se estivermos perante um caso de ineficiência grave, este é ilegal por violação do Princípio da Boa Administração, podendo este ato ser anulável pelos tribunais, ainda que se isto acontecer, o juiz deva respeitar a liberdade de decisão da administração e não substituir essa avaliação pela sua, a não ser que o erro seja manifesto.
Conclusão
A análise deste princípio permite-nos tirar várias conclusões. Primeiramente, perceber este não é apenas um conceito abstrato de gestão, mas é sim essencial para a atual identidade do Direito Administrativo. Podemos igualmente afirmar que a ideia de tensão, entre a vertente de eficiência e vertente de garantia deste princípio, é verdadeiramente uma falsa dicotomia, sendo considerado pela doutrina que a eficiência, não pode operar à margem da legalidade. O professor VASCO PEREIRA DA SILVA, afirma ainda, que nos dias de hoje o direito administrativo não tem fronteiras e este princípio ajuda a fundir a lógica industrial procurada pela administração com as garantias que são exigidas a um Estado de Direito.
Esta é uma mudança relevante historicamente, quanto à posição do particular, deixando o cidadão de ser um súbdito para se transformar num sujeito da administração no momento da formação da sua vontade.
Em suma, este princípio, consagra que só se considera uma boa administração, se for eficiente nos meios e justa nos fins, respeitando os particulares.
Bibliografia/Webgrafia
FREITAS DO AMARAL, Diogo – Curso de Direito Administrativo. Almedina: Volume I, 2015, 4ª edição
FONTES, José - Curso Sobre o Novo Código do Procedimento Administrativo. Almedina: 2015, 5ª edição
AROSO DE ALMEIDA, Mário – Teoria Geral do Direito Administrativo. Almedina: 2015, 2ª edição
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos – Lições de Direito Administrativo. Imprensa da Universidade de Coimbra: 2017, 5ª edição
Aula Teóricas (professor Vasco Pereira da Silva) e Práticas (professor Pedro Azevedo) – Direito Administrativo
Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia: https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_pt.pdf
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