Enquadramento das Universidades na Administração Pública

 

 

ENQUADRAMENTO DAS UNIVERSIDADES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 

 

 

 

Direito Administrativo I – 2025/2026

 

 

Regente: Prof Vasco Pereira da Silva  /  Assistente: Prof Pedro Santos Azevedo

 

 

Tomás Lobo d´Avila, nº 67872

Turma B Subturma 11

 

ÍNDICE

 

1. Introdução

2. Administração Pública

3. Administração Estadual Indireta

4. Administração Autónoma

5. Letra da lei

6. Posições da doutrina

7. Conclusão

8. Bibliografia

 1.     INTRODUÇÃO

  O enquadramento das Universidades Públicas na Administração Pública tem sido um tema muito abordado pela doutrina, no âmbito do Direito Administrativo.

 

  O ponto central deste trabalho consiste em determinar se as universidades públicas integram a administração estadual indireta ou a administração autónoma.

  Relativamente a isto, a doutrina apresenta posições divergentes, originando um debate significativo entre os vários autores, debate este, que vou procurar analisar, de modo a extrair uma conclusão fundamentada.

 

  Para conseguir chegar a esta conclusão, acho importante começar por abordar o conceito de administração pública, já que as duas modalidades em confronto, a administração estadual indireta e a administração autónoma são expressões concretas dessa realidade.

  Só depois dessa definição introdutória será possível aprofundar cada uma delas, e passar, também, para o que a lei nos diz.

 

2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 

  Para conseguirmos perceber no que consiste a administração pública temos de analisar, primeiro, os vários sentidos da expressão.

 

  Em primeiro lugar, relativamente ao sentido orgânico, a administração pública consiste numa máquina complexa para a realização do interesse público, da qual fazem parte os órgãos centrais e locais do Estado. Nesse sentido, é importante salientar que a Administração Pública em sentido orgânico não é constituída, apenas, pelo Estado, mas também pelo poder autónomo, ou seja, pelas autarquias locais e pelas Regiões Autónomas.

  Segundo o professor FREITAS DO AMARAL podemos defini-la como “o sistema de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, e de algumas entidades privadas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar”.

  O Governo é, segundo o Art.º 182 CRP, o seu órgão superior detendo no âmbito da sua função administrativa o poder de “superintender a administração indireta e exercer tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”, de acordo com o Art.º 199 d) CRP.

 

  Em segundo lugar, no toca à administração pública em sentido material, esta consiste, nas palavras do professor FREITAS DO AMARAL, na “ atividade típica dos organismos e indivíduos que, sob a direção ou fiscalização do poder político, desempenham em nome da coletividade a tarefa de prover a satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura em bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação aplicável e sob o controlo dos tribunais competentes”.

 

  Por fim, num âmbito formal, a administração pública consiste nas suas formas de atuação, ou seja, em atos que assumem determinadas características e que se demarcam pela sua autoridade.

  As formas de atuação da Administração Pública são o ato administrativo, o regulamento administrativo e o contrato administrativo, encontrando-se consagrados no CPA.

3. ADMINISTRAÇÃO ESTADUAL INDIRETA

  A Administração estadual indireta é realizada por conta do Estado, mas por outras entidades que não o Estado. Trata-se da prossecução de atribuições de uma entidade administrativa por intermédio de outra entidade administrativa.

 

  Segundo o professor PEDRO COSTA GONÇALVES, na administração indireta do estado integram-se todas as entidades com personalidade jurídica criadas pelo Estado que, por força da lei ou por um ato jurídico com fundamento na lei, assumem a incumbência da prossecução de tarefas da responsabilidade originária do Estado.

 

  Já, de acordo com o professor FREITAS DO AMARAL, consiste no conjunto de entidades públicas, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, que desenvolvem uma atividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado.

 

  A Administração Estadual Indireta encontra-se na dependência e sob orientação do Governo. Segundo o disposto no Art.º 199 d) CRP, o Governo exerce, sobre a administração indireta, o poder de superintendência que remete para a definição de objetivos, e guiar e orientar a sua atuação, e o poder de tutela que consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva na gestão de outra pessoa coletiva, com vista em assegurar a legalidade e/ou o mérito da sua atuação.

 

  A Administração Estadual Indireta, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, pode ser dividida em dois organismos.

  Em primeiro lugar temos os institutos públicos, subdivididos em serviços personalizados, fundações públicas e estabelecimentos públicos, que têm uma grande autonomia e independência, sendo regulados pela LQIP (Lei Quadro dos Institutos Públicos).

  Em segundo lugar temos as empresas públicas que são reguladas pelo RJSPE (Regime Jurídico do Setor Público Empresarial). O RJSPE distingue dois tipos de empresas públicas, as sociedades constituídas nos termos da lei comercial e as entidades públicas empresariais. A estes dois tipos devemos acrescentar as empresas públicas em sentido material.

4. ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA 

     A Administração Autónoma encontra fundamento constitucional no Art.º 267/3 CRP ao prever que “a lei pode criar entidades administrativas independentes”.

  Por se tratar de uma forma de administração dotada de independência, estas entidades não se encontram sujeitas à direção do Governo.

  Temos, assim, para além de pessoa coletiva de autonomia administrativa e financeira, algo mais, que é a ideia de autorregulação. Estas entidades são autoadministradas e prosseguem fins próprios de forma própria e, portanto, a realidade que acresce às outras modalidades de administração, é que estamos perante fins próprios. Já não são fins do Estado ou de outras entidades públicas, são fins daquela pessoa coletiva que está em causa e que é autoadministrada.

 

  No entanto, o Governo possui um único poder sobre esta, o poder de tutela, consagrado no Art.º 199 d), 229/4 e 242 CRP. Este constitui, apenas, um mero poder de fiscalização ou controlo.

 

  Assim sendo, de acordo com o professor VITAL MOREIRA, a administração autónoma é “aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo”.

 

  Fazem parte da Administração autónoma, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, as associações públicas e as autarquias locais.

  A associações públicas, segundo o mesmo, podem ser definidas como “pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.

  O professor FREITAS DO AMARAL define, ainda, as autarquias locais como as pessoas coletivas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes”. Estas subdividem-se, ainda, em municípios e freguesias.

5. LETRA DA LEI 

  A Constituição, no seu Art.º 76/2 CRP diz que “as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira”, o que parece remetê-las para a Administração Autónoma, reforçando a autonomia administrativa para a prossecução dos seus interesses.

 

  A Lei nº 108/88, de 24 de setembro também remete as universidades públicas para o âmbito da Administração Autónoma. De acordo com o Art.º 1 “as universidades são centros de criação, transmissão e difusão da cultura, da ciência e da tecnologia, que, através da articulação do estudo, da docência e da investigação, se integram na vida da sociedade”. Os Art.º 11, 13, 28 e 32 também a remetem para a Administração Autónoma uma vez que a sujeitam a uma tutela de legalidade e mérito.

6. POSIÇÕES DA DOUTRINA

  A natureza jurídica das universidades públicas e o seu enquadramento na administração pública tem sido um tema muito discutido entre a doutrina ao longo dos anos.

 

  O professor FREITAS DO AMARAL e o professor PEDRO COSTA GONÇALVES defendem a integração destas na Administração Estadual Indireta.

  Por outro lado, o professor MARCELO REBELO DE SOUSA e o professor regente VASCO PEREIRA DA SILVA defendem que estas fazem parte da Administração Autónoma.

 

  O professor FREITAS DO AMARAL enquadra as Universidades Públicas no domínio da Administração Indireta do Estado, considerando-as Institutos Públicos, mais especificamente Estabelecimentos Públicos. Para o professor, a natureza das universidades não se confunde com as Fundações Públicas ou com as Empresas Públicas.

  Para além disso, o professor FREITAS DO AMARAL sublinha que a autonomia conferida às Universidades, de carácter estatutário, administrativo, científico e financeiro, não lhes retira o seu estatuto de entidades integradas na administração indireta. A autonomia é entendida como uma forma qualificada de descentralização administrativa, mas não como um fator de desligamento institucional do Estado. O Estado conserva poderes de tutela e superintendência, sobretudo através da definição de políticas públicas de ensino superior e do financiamento estatal. As universidades são, assim, institutos públicos, ainda que dotados de autonomia reforçada.

 

  O professor PEDRO COSTA GONÇALVES também insere as Universidades no âmbito da Administração Indireta do Estado. O professor diz que estas correspondem a Institutos Públicos autónomos, que se encontram disciplinados por um regime que assegura várias dimensões de autonomia, bem como um sistema de autogoverno.

  As instituições de ensino público, segundo o professor PEDRO COSTA GONÇALVES cumprem finalidades estaduais, inscritas como tais na Constituição e na lei, o que exclui a ideia de descentralização. Estas constituem instrumentos de realização da tarefa fundamental do Estado consistente em “assegurar o ensino e a valorização permanente”.

  Apesar do seu autogoverno e da sua liberdade científica, pedagógica, administrativa e financeira, o professor sustenta que as Universidades permanecem enquadradas num sistema de tutela administrativa. O Governo exerce, ainda, vastos e diversificados poderes de intervenção e ingerência tutelar sobre estas.

Contrariamente a estas duas posições, encontramos o professor MARCELO REBELO DE SOUSA e o professor regente VASCO PEREIRA DA SILVA.

 

O professor MARCELO REBELO DE SOUSA considera que as Universidades Públicas não devem ser enquadradas meramente como institutos públicos ou estabelecimentos públicos no âmbito da Administração Indireta do Estado. Segundo a sua análise, a universidade detém uma natureza associativa ou corporativa, devido á prevalência de um elemento pessoal, a comunidade académica, sobre o mero substrato institucional ou patrimonial.

O professor defende, então, que as universidades devem ser incluídas no âmbito da Administração Autónoma, visto que gozam de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira. No entanto, esta autonomia não elimina por completo a possibilidade de supervisão estatal, que não acontece por forma de hierarquia ou superintendência, mas sim, por tutela de mérito e legalidade.

 

O professor regente VASCO PEREIRA DA SILVA também defende que as universidades públicas devem ser enquadradas na Administração Autónoma, já que seguem atribuições próprias e, como tal, diversas das do Estado, não estando dependentes das indicações do Ministério da Educação. Segundo o professor, as universidades assentam numa estrutura pessoal, o seu substrato é a relação entre professor e aluno.

Deste modo, as universidades são entidades que prosseguem fins próprios, mediante uma lógica de auto-organização, sendo este fim próprio a aprendizagem.

7. CONCLUSÃO

  Para concluir, considero a posição do professor MARCELO REBELO DE SOUSA e do professor VASCO PEREIRA DA SILVA a mais correta, na medida em que é a que se relaciona melhor com a legislação portuguesa. Assim sendo, enquadraria as Universidades Públicas na Administração Autónoma devido à sua autonomia perante o Governo, como também pela sua auto-organização e prossecução de fins próprios.

8. BIBILIOGRAFIA

- FREITAS DO AMARAL, D. (2022). Curso de Direito Administrativo (Vol.1, 4ª edição). Almedina.

 

- COSTA GONÇALVES, P. (2019). Manual de Direito Administrativo (Vol.1). Almedina.

 

- REBELO DE SOUSA, M. (1999). Lições de Direito Administrativo.

 

- MOREIRA, V. (1977). Administração Autónoma e Associações Públicas. Coimbra

 

- Apontamentos das aulas teóricas do professor Vasco Pereira da Silva

 

- PEREIRA DA SILVA, V. (2019). Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras. Almedina.