Direito administrativo sem fronteiras: Entre o nível Nacional, Europeu e Global

 Direito administrativo sem fronteiras: Entre o nível Nacional, Europeu e Global 

Direito Administrativo I

Viviana Soares França | 2.ºAno | Turma B | Subturma 11

Regência:  Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva 

Assistente: Dr. Pedro Santos Azevedo        

Ano letivo 2025/2026    

    

O Direito Administrativo pode hoje ser compreendido à luz da sua crescente abertura ao exterior, que lhe permite integrar fontes normativas e modelos provenientes de outras ordens jurídicas. Esta evolução está ligada à evolução do princípio da legalidade, cuja interpretação se ampliou para o princípio da juridicidade. Com isso, a Administração passou a atuar não apenas segundo a lei nacional, mas em conformidade com o ordenamento jurídico no seu todo, abrangendo igualmente o Direito Europeu e o Direito Internacional. É neste contexto que se desenvolve o fenómeno do “Direito Administrativo sem fronteiras”. Este baseia-se numa tripla vertente, isto é, no Direito Comparado, Direito Europeu e o Direito Global. Cada uma destas vertentes contribui, de modo distinto, para a reconfiguração do papel da Administração e para a redefinição dos limites da função administrativa. 

O Princípio da Legalidade Sem Fronteiras    

O Direito Administrativo desenvolveu-se inicialmente como uma realidade intrinsecamente nacional, dependente da figura do Estado. No entanto, com a transição do Estado Liberal para o Estado Social, esta regra sofreu alterações profundas. O professor Vasco Pereira da Silva refere que «o princípio da legalidade teve uma “infância difícil”», e que, a construção teórica deste princípio foi o grande contributo dos autores liberais para o Direito Administrativo. No Estado liberal, o princípio da legalidade surgia como garantia dos particulares perante a Administração. Porém, tal garantia mostrava-se limitada: «por um lado, afirmava-se que o poder da Administração era limitado pela lei, e, por outro, entendia-se que a Administração ficava livre de atuar em tudo o que a lei não regulasse de forma expressa» (Vasco Pereira da Silva, Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras).    

A Administração encontrava-se vinculada à lei apenas em sentido formal, isto é, mantendo uma ampla liberdade de atuação nos domínios não legislados, o que, num contexto de escassa produção normativa, conduzia a espaços vastos de atuação discricionária. A isto somavase uma separação de poderes imperfeita, dado que, o controlo dos atos administrativos estava, em larga medida, confiado à própria Administração. Com o surgimento do Estado Social, a Administração deixou de ser predominantemente uma entidade coativa para se tornar numa entidade prestadora de bens e serviços públicos. Crescendo o número e a complexidade das necessidades coletivas, não fazia sentido continuar a conceber a atividade administrativa como essencialmente autoritária. Surge, então, o princípio da juridicidade, que alarga o âmbito da legalidade, dado que, a Administração fica sujeita não apenas à lei formal, mas ao ordenamento jurídico no seu todo.     

A Administração subordina-se, assim, aos níveis supralegal, isto é, o Direito Constitucional, Europeu e Internacional. Também a nível legal, como as leis da Assembleia da República, decretos-leis, e os decretos legislativos regionais. E, por fim, a nível infralegal, que são os regulamentos e outros atos normativos. É no plano supralegal que emerge o fenómeno do Direito Administrativo sem Fronteiras, resultante da internacionalização jurídica que acompanha a globalização económica. Temos, assim, três novas dimensões deste ramo do Direito, são elas o Direito Administrativo Comparado, o Direito Administrativo Europeu e o Direito Administrativo Global.    

O Impacto do Direito Administrativo sem Fronteiras no Direito Administrativo Português     

 O Direito Administrativo é, na sua origem, de carácter nacional. A partir da década de 1970, Portugal começou a explorar o Direito Comparado e ao Direito Internacional. De salientar que as influências francesa, alemã e espanhola moldaram a sua organização administrativa, às quais mais tarde, também foram importantes as influências anglo-saxónicas, devido à adesão à União Europeia.    

Nesta altura, as entidades privadas passaram a poder exercer a função administrativa, ou seja, o conceito de ato administrativo afasta-se da lógica autoritária, e vários instrumentos e mecanismos de inspiração estrangeira são incorporados no ordenamento. Portugal acaba por atuar de uma forma mais complexa, e, desta forma, necessita de resolver diferentes níveis ao mesmo tempo: as soluções do próprio país, as políticas da União Europeia e também as obrigações internacionais. Esta situação reflete como o Direito Administrativo sem Fronteiras funciona na prática.    

Direito Comparado    

Mesmo quando o Direito Administrativo era interpretado como um conjunto de normas apenas a nível nacional, a doutrina recorria ao Direito Comparado como instrumento de conhecimento de sistemas estrangeiros.  É o caso de Otto Mayer, que se inspirou no modelo francês para sistematizar o Direito Administrativo alemão, e Maurice Haurio, que recorreu à comparação entre os sistemas francês e inglês.    

No entanto, o uso do Direito Comparado ficava restrito à elaboração teórica, sem influenciar, de facto, a prática administrativa. A globalização veio alterar este cenário, e, portanto, o Direito Comparado assume hoje o seu estatuto de fonte autónoma. Os Estados confrontam mais intensamente os seus modelos administrativos com os de outros ordenamentos, avaliando experiências estrangeiras e ponderando a sua eventual transposição a nível interno. Este fenómeno conduz progressivamente a processos de aproximação e homogeneização entre sistemas até então relativamente autónomos. Para além disto, o Direito Comparado passou a desempenhar um papel essencial na interpretação e integração de normas internacionais. Principalmente em textos de várias línguas, ou, em situações de diversidade de soluções entre diferentes ordenamentos.    

Direito Global    

A dimensão global do Direito Administrativo gerou uma maior fluidez no estabelecimento das fronteiras entre o Direito Público e o Privado, de facto, o Direito Administrativo Global vai acentuar a convergência entre público e privado, que já se verificava no Direito Administrativo Nacional, ao fazer com que sujeitos públicos e privados se confundam, uma vez que ambos atuam ao mesmo nível, no quadro da Administração global. Importa referir que, deste ramo, emergem casos paradigmáticos, como o “atum azul” e as “gambas e tartarugas”, onde questões típicas de Direito Administrativo surgiram no plano global, exigindo mecanismos de decisão multinacionais.    

Vasco Pereira da Silva e Sabino Cassesse, enumeram um conjunto de características próprias no Direito Administrativo Global, das quais encontramos a multipolaridade de poderes e pluralidade de ordens jurídicas, a lógica própria de organização de poderes, as tarefas globais realizadas indiretamente por entidades, órgãos e serviços de natureza estadual, e a natureza mista das ordens jurídicas globais.     

Como defende Vasco Pereira da Silva, de tudo isto, é importante concluir que foi importante para o desaparecimento das fronteiras entre o Direito Internacional e o Direito Interno. Na verdade, tanto a lógica dualista como a monista de relacionamento entre Direito Internacional e Direito Interno assentavam na ideia da separação de ordens jurídicas, enquanto aquilo que agora se verifica é a permeabilidade entre as esferas jurídicas internacional e interna.    

Direito Europeu    

Do Direito Nacional para o Direito Europeu dá-se um verdadeiro salto qualitativo. A dimensão europeia é o espaço onde o Direito Administrativo mais claramente ultrapassa as fronteiras estatais. A União Europeia criou uma verdadeira ordem jurídica própria e comum, cuja vigência automática nos ordenamentos nacionais resulta dos princípios do efeito direto e da primazia. Esta ordem visa a execução de políticas públicas europeias, tarefa desempenhada sobretudo pelas Administrações nacionais, que se transformam, por essa via, em autênticas Administrações europeias.    

A europeização manifesta-se tanto na criação de um Direito Administrativo europeu como na convergência dos sistemas administrativos nacionais. O resultado é um Direito Administrativo “mestiço”, na visão de Mario Chiti, composto por princípios e institutos de origem nacional e europeia. As principais fontes deste Direito Administrativo europeu são a legislação (regulamentos e diretivas) e a jurisprudência. Esta última tem desempenhado um papel crucial, elaborando “standards” comuns e reinterpretando o Direito Administrativo nacional à luz do Direito Europeu. Em certos casos, chega mesmo a relativizar conceitos tradicionais como o caso decidido ou a proteção da confiança, contribuindo para a modernização dos sistemas administrativos. Como refere Peter Huber, o impacto europeu torna os direitos administrativos nacionais comparáveis a um “queijo Gruyère”. Porém, dada a intensa circulação de normas e princípios entre ambos os níveis, a metáfora mais adequada é hoje a de uma verdadeira “fondue”, na qual se tornam cada vez menos percetíveis as fronteiras entre o Direito Administrativo Europeu e os Direitos Administrativos Nacionais.    

Conclusão    

Em síntese, o Direito Administrativo já não vive fechado dentro das fronteiras do próprio Estado. A abertura ao Direito Comparado, a transformação que o Direito Europeu proporciona e a crescente influência de normas globais mostram que a atuação administrativa é hoje necessariamente partilhada, interdependente e “multinível”. A União Europeia tem aqui um papel decisivo, ao criar uma ordem jurídica própria, obrigou as Administrações nacionais a repensar a sua identidade e a integrar novas formas de agir, novos princípios e novas responsabilidades. Tal como Portugal, que passou por esta transformação, tornando-se um sistema marcado pela mistura de influências internas, europeias e internacionais. Neste cenário, compreender o Direito Administrativo exige reconhecer esta realidade “sem fronteiras”, em que a cooperação e a  

circulação de modelos entre ordens jurídicas deixaram de ser exceções para se tornarem regra. É este o caminho que a Administração percorre hoje, um caminho mais aberto, adaptado e exigente.    

Bibliografia    

 PEREIRA DA SILVA, Vasco, «Direito Constitucional e Administrativo sem Fronteiras»,  Almedina, Coimbra, 2019  

FREITAS DO AMARAL, Diogo, «Curso de Direito Administrativo», volume I, 4ª edição (Reimp.), Almedina, Coimbra, 2018.  

SÉRVULO CORREIA / F. PAES MARQUES, «Noções de Direito Administrativo», vol. I, 2ª ed., 2021.