Breve comentário sobre os conceitos de centralização/descentralização e concentração/desconcentração

 Disciplina: Direito Administrativo I  

Regência: Professor Doutor Vasco Pereira da Silva (sob a assistência, na sede de aulas práticas, do Dr. Pedro Santos Azevedo)  

Aluno: Miguel Boavida e Rocha  

N.º de aluno: 71322 

 

Breve comentário sobre os conceitos de centralização/descentralização e concentração/desconcentração 

 

Introdução 

“A centralização e a descentralização têm a ver com a unicidade ou pluralidade de pessoa coletivas públicas, ao passo que a concentração e a desconcentração se referem à repartição de competências pelos diversos graus da hierarquia no interior de cada pessoa coletiva.”  

“São teoricamente possíveis quatro combinações entre aqueles termos, a saber:  

1. Centralização com concentração 

2. Centralização com desconcentração  

3. Descentralização com concentração  

4. Descentralização com desconcentração” 

O tema da centralização/descentralização do estado é um tema que, de tempo em tempo, volta à ordem do dia da discussão pública. É, todavia, um tema intimamente relacionado com o Direito Administrativo, que busca, conforme o artigo 5 do Código de Procedimento Administrativo, e o artigo 267 da Constituição da República Portuguesa, a eficiência, economicidade e celeridade, a par de aproximar os serviços das populações de forma não burocratizada. Para este mesmo fim, surge o frequentemente conceito de concentração, e o seu oposto, desconcentração.  

Desta forma, neste breve comentário a estes dois excertos, procuraremos explorar estes conceitos, as suas espécies e as suas vantagens e inconvenientes. 

Distinção de conceitos 

Para a explicação dos conceitos de centralização/descentralização, como sublinha o Prof. Diogo Costa Gonçalves, há que distinguir entre a centralização em sentido jurídico e em sentido administrativo-político: a primeira exprime conceitos absolutos, ou seja, ou existe ou não existe. Existe um estado centralizado quando todas as competências públicas são por lei conferidas ao estado (pelo que, por oposição, bastará a existência de autarquias locais para este ser descentralizado). Já no sentido administrativo-político, serão os conceitos relativos, compreendendo a existência de graus, dependo das formas de nomeação e demissão dos órgãos das autarquias locais, da obediência que devem ao governo, das formas intensas ou não de tutela, entre outros critérios.  

Como fundo comum, todavia, podemos definir a centralização/descentralização da Administração Pública em função da existência de outras Pessoas Coletivas Públicas além do Estado e das suas relações, mais ou menos dependentes, com estes. Temos, portanto, uma relação interpessoal, ao contrário do que sucede com a concentração/desconcentração, como teremos oportunidade agora de compreender. 

Temos então que os conceitos concentração e desconcentração referem-se à estrutura interna de determinada pessoa coletiva (mormente, para efeitos do presente estudo, dentro do Estado, a Pessoa Coletiva Pública por excelência). Tem por pano de fundo a organização hierárquica da pessoa coletiva: na concentração, o poder decisório de uma entidade pública é concentrado no seu órgão superior, enquanto na desconcentração esses poderes são repartidos com órgãos subalternos. Assim, a desconcentração traduz-se num processo de descongestionamento do poder decisório, delegando-o entre os subalternos. 

Espécies de Descentralização e Desconcentração 

A descentralização poderá ser: 

1. Territorial, que dá origem às autarquias locais; 

2. Institucional, dá origem aos institutos públicos e empresas públicas; 

3. Associativa, dá origem a associações públicas.  

No plano da desconcentração poderemos especializar em função de três critérios distintos:  

1. Quanto ao nível, poderá ser a nível central ou local, dependendo da entidade administrativa a que nos referimos; 

2. Quanto ao grau, poderá ser absoluta ou relativa, dependendo da intensidade que levará a órgãos independentes ou subalternos, relativamente;  

3. Quanto à forma, poderá ser originária ou derivada, dependendo se o facto constitutivo é a lei por si, ou um ato específico praticado pelo superior (embora com permissão legal expressa). 

Vantagens e Desvantagens à luz dos princípios administrativos 

A adoção de cada modelo carrega impactos distintos segundo os princípios do Direito Administrativo. 

• Princípio da subsidiariedade e proximidade: A descentralização dá autonomia às comunidades locais em tarefas adequadas ao seu nível, nos moldes do artigo 6.º da CRP. Tal facto eleva a proximidade do serviço público ao cidadão, acolhendo melhor as necessidades específicas de cada comunidade. Por outro lado, centralização tende a desfavorecer a subsidiariedade, pois implica que o Estado realise funções que poderiam ser geridas localmente;  

• Princípio da eficiência e economicidade: A descentralização pode aumentar a eficiência geral ao incentivar a especialização e a competição entre entes locais, economizando recursos pela gestão mais ajustada às realidades locais. A desconcentração também favorece a celeridade operativa, evitando a sobrecarga dos órgãos centrais. Em contrapartida, a centralização pura reduz custos de duplicação de estruturas e assegura a escala de políticas públicas. Pode, todavia, gerar engarrafamentos decisórios e burocracia excessiva, indo de encontro ao princípio da desburocratização. A concentração, ao simplificar a cadeia decisória, reduz a fragmentação administrativa, sacrificando, todavia, a rapidez do processo de tomada de decisão; 

• Princípio da unidade e coerência: O modelo centralizado/concentrado favorece a unidade de ação do Estado – princípio subjacente ao art. 267.º n.º2 da CRP, que exige que formas de descentralização e desconcentração não prejudiquem a necessária eficácia e unidade da ação da Administração. Assim, a centralização permite uniformidade normativa e coordenação nacional sem risco de políticas divergentes por região. Já a descentralização completa e a desconcentração excessiva podem dificultar essa unidade: várias autoridades podem adotar interpretações distintas ou duplicar esforços.  

• Adaptabilidade: De certo modo, descentralização torna a Administração mais adaptável a contextos diversos. Em sentido oposto, a centralização impõe decisões uniformes de cima para baixo, ignorando diferenças locais. Entretanto, a descentralização ampla também pode agravar desigualdades e exigir que os entes locais possuam capacidade técnica, o que nem sempre ocorre.  

Conclusão 

Em síntese, à luz dos princípios do nosso Direito Administrativo, as vantagens da descentralização e desconcentração incluem a maior proximidade aos cidadãos, a observância do princípio da subsidiariedade e potencial de maior eficiência local. Já as vantagens da centralização e concentração residem na economia de escala, coesão de políticas e uniformidade de atuação. Cada modelo, todavia, comporta riscos: a descentralização exagerada pode fragmentar a ação do Estado, e a centralização integral pode atrasar e isolar a Administração de realidades locais. 

Em Portugal, não se adota um modelo puro, mas antes uma conjugação ponderada de centralização e descentralização, e de concentração e desconcentração. Cada forma de organização tem as suas vantagens e desvantagens, como referido, pelo que se deverá procurar um equilíbrio que garanta um melhor funcionamento da Administração Pública.