As freguesias integradas no poder local – comentário

 

Constança Hermínio, 2º ano, TB11

Direito Administrativo I

 

As freguesias integradas no poder local – comentário

A 31 de Outubro do presente ano, foi publicada pelo Jornal observador uma notícia, segundo a qual é referido que foi:

 “Promulgada lei que permite pagamento de salários a funcionários das freguesias repostas”

    Esta notícia surge na sequência da aprovação da Lei, que teve na sua base o Projeto de Lei nº 286/XVII da AR. Este diploma veio alterar a Lei n.º 25‑A/2025, de 13 de março de 2025, que tratou de repor 302 freguesias, que estavam previamente agregadas, por força da Lei 11-A/2013, que obrigava à agregação de freguesias.

  Esta notícia leva a uma reflexão da freguesia como parte integrante do poder local e da autonomia administrativa, sendo necessária uma análise da sua importância no contexto do direito administrativo, da sua história e das últimas alterações que a ela importam.

Com a Constituição de 1976, a freguesia foi reconhecida como uma autarquia local, sendo estas “pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses públicos próprios das populações respetivas”.

Utilizando a conceção dada pelo prof. Diogo Freitas do Amaral as “Autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunscrição paroquial”. São uma manifestação de autonomia local, pois têm o direito e a capacidade efetiva de regularem e gerirem uma parte importante dos assuntos públicos, indo ao encontro da conceção dada pela Carta Europeia de Autonomia Local de 1985.

 Têm atualmente um papel fundamental na ligação dos cidadãos com a administração pública, sendo até, sobretudo nas zonas rurais, o único ponto de ligação que a população tem com a mesma. No entanto, não só as rurais detêm grande importância, as freguesias urbanas de Lisboa, por exemplo, têm muitas vezes funções acrescidas e são determinantes para o bom funcionamento da cidade. De entre as várias funções exercidas pelas freguesias, a ação a nível assistência social, seria aquela que tem um papel mais predominante, o qual merece o seu mérito.

 

No entanto, nem sempre foi assim. O que conhecemos hoje por freguesia foi fruto da evolução que se deu ao longo de vários séculos. Inicialmente, a freguesia era um pequeno núcleo populacional, sobretudo nas zonas rurais, que se formava dentro da estrutura da Igreja, em torno do pároco da aldeia. Estes núcleos deram origem às paróquias, que se pode dizer, que são a verdadeira origem das freguesias, e que em grande parte, determinaram os limites territoriais das mesmas. Aos poucos, através do costume, as paróquias foram recebendo funções de administração pública - a população sentia a necessidade de encarregar alguém que as ajudasse a resolver os problemas comuns para manter a convivência geral do território onde habitavam, e então começaram a eleger órgãos dentro da paróquia, que denominaram de juízes.

A partir de 1830, com a revolução liberal, as paróquias vão deixar a sua cunha religiosa, e passar a incorporar o sistema nacional da administração pública. Em 1878, após várias indas e vindas acerca da sua incorporação na administração local, as freguesias passam definitivamente a ser parte da administração autárquica, através do Código Administrativo de Rodrigues Sampaio, estatuto que detêm até hoje. Não obstante o conceito de freguesia já mencionado, com a relevância em que as conhecemos hoje, deve-se sobretudo ao 25 de abril de 1974, dado que durante o Estado Novo, e mesmo durante a 1ª República, as mesmas apresentavam um papel reduzido.

Já neste século, tivemos outro importante marco para as freguesias, e que vai ser a origem da notícia em análise, a reforma administrativa de 2013. No contexto da crise económica que rompeu em Portugal, foi chamada a intervir a “Troika”, que entre várias intervenções, considerou que era imperativo a redução nas autarquias locais. O governo, considerou que essa redução deveria ser feita no número de freguesias, que apresentava um mapa inalterado há mais de cem anos. É neste contexto que é promulgada a Lei nº 22/2012, de 30 de maio, que obriga à reorganização administrativa do território das freguesias. A Lei 11-A/2013, de 11 de janeiro, vai fazer cumprir essa obrigação, sendo as 4259 freguesias existentes agrupadas em uniões de freguesias ou modificadas, passando o país a ser constituído por um total de 3091 freguesias.

É certo que esta reforma foi ponderada sobretudo por questões financeiras, e isso reflete-se em certos objetivos considerados para a prossecução da mesma, a título de exemplo, a racionalização dos recursos humanos e materiais, e a maior facilidade nas candidaturas de subsídios da UE. No entanto, este acontecimento levanta, naturalmente, algumas questões mais controversas, e foi alvo de algum descontentamento por parte da população. Em primeiro lugar, não existiu consulta popular nem autárquica, o que apesar de não se verificar como uma inconstitucionalidade – a consulta prévia para a extinção ou modificação é apenas exigida para os municípios (249º CRP) – era expectável. Do ponto de vista político, uma iniciativa no sentido de ouvir os órgãos representantes das freguesias seria importante, uma vez que as mesmas são também uma parte importante do poder local, e são dotadas de autonomia administrativa. Além do mais, as dimensões desajustadas do território das uniões de freguesias e a desconsideração em certos casos da identidade das freguesias e das particularidades a nível social e cultural existentes foram também vistas como um problema.

Esta lei foi revogada pela Lei n.º 39/2021, de 24 de junho, que procedeu à introdução de um novo regime de criação, modificação e extinção de freguesias, onde determinava que as freguesias anteriormente extintas poderiam requerer a sua criação novamente. Vai ser a Lei n.º 25-A/2025, de 13 de março que vai atender ao pedido destes órgãos do poder local, procedendo à criação de 302 freguesias que estavam integradas em UF.

Trata-se de uma nova reforma administrativa, que traduz claramente uma descentralização administrativa, reforçando a administração autónoma, nomeadamente o poder local.  Reforma que vai ser agora clarificada pelo projeto de lei apresentado pelo Ministro da Coesão Territorial, órgão do governo que executa e avalia as políticas de administração local.

Este é, na verdade, um procedimento típico do direito administrativo, que segue o princípio da legalidade. Muitas vezes, uma matéria é legislada, mas a lei deixa certas lacunas, que depois vão ser integradas por regulamentos administrativos, ou por decretos-lei. A lei é a verdadeira fonte da ação administrativa. Pensa-se que esta seria a ideia, no entanto, o Ministro decidiu levar o projeto à Assembleia de forma que o diploma tivesse o maior consenso possível e os partidos pudessem participar na sua formação.

Tal como a de 2012, esta reforma gerou algumas preocupações, que se manifestaram antes da lei de 13 de março ser promulgada. Foram alguns destes problemas, que este novo projeto de lei pretendeu resolver.

Destaca-se a questão relativa ao pagamento dos salários dos funcionários das novas freguesias. A notícia afirma que “A nova lei autoriza a Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL) a antecipar, aquando do pagamento relativo a outubro, às freguesias em extinção, as verbas do Fundo de Financiamento das Freguesias e Excedente previstas no Orçamento do Estado relativas aos meses de novembro e dezembro, permitindo assim que sejam pagos os vencimentos dos trabalhadores destas autarquias até ao final do ano.”

A DGAL é um serviço central da administração direta, que está integrado no Ministério da Coesão Territorial, ou seja, sob o qual o Ministro exerce o Poder de Direção, tendo a competência para fazer esta autorização. A sua atuação nesse sentido evita uma situação de descontinuidade grave de serviço público local ou de incumprimento de obrigações laborais, indo de acordo ao princípio administrativo que determina que os órgãos devem agir respeitando os direitos e interesses legalmente protegidos pelos cidadãos, presente no Artigo 4º do CPA.

A nova lei em vigor vai também estabelecer que os titulares dos órgãos das freguesias, devem após a instalação das mesmas, “aprovar novos instrumentos de gestão previsional de acordo com os princípios e regras orçamentais consagrados no Regime Financeiro das Autarquias Locais”. Neste caso, os órgãos aqui competentes serão os dois que compõem a freguesia: a assembleia de freguesia e a junta de freguesia. Efetivamente, de acordo com o artigo 9º/1/n) da Lei nº 75/2013 (RJAL), vai competir à assembleia de freguesia aprovar a criação e a reorganização dos serviços da freguesia, sob proposta da Junta. Aqui espelha-se mais uma vez o princípio da legalidade a que está sujeito a administração. Mesmo sendo as freguesias órgãos autónomos, estão sempre subordinados à lei, e as suas atribuições e competências que possuem decorrem da mesma estando, inclusivamente, elencadas no Regime Jurídico das Autarquias Locais.

Assim sendo, esta nova reforma administrativa representa um passo importante no reforço da autonomia local, mas também na reposição do princípio da proximidade entre a administração pública e os cidadãos. Ao reconstituir estas 302 freguesias, o legislador procurou restabelecer a ligação direta e personalizada entre as populações e os seus órgãos representativos, revertendo uma situação que em certos casos não tinha sido justa. Este movimento traduz-se, portanto, numa concretização do princípio da descentralização e de justiça, pilares fundamentais de um Estado de direito democrático e de uma administração pública eficaz e participativa.

Contudo, apesar das suas intenções positivas, esta reforma não ficou livre de críticas. Há quem considere que o aumento do número de freguesias pode implicar custos adicionais à população, sem que daí advenham benefícios proporcionais. A título de exemplo, o partido Iniciativa Liberal tem defendido que a reversão da reorganização de 2013 não se justifica financeiramente, alertando para a necessidade de uma gestão mais racional e eficiente dos recursos públicos. Assim, embora a reforma procure aproximar a administração dos cidadãos, importa garantir que tal proximidade não se traduza num retrocesso em termos de sustentabilidade financeira e eficiência administrativa.

Em última análise, o sucesso desta reforma vai depender da capacidade das novas freguesias em exercer as suas competências de forma responsável, transparente e ajustada às reais necessidades das populações que representam, materializando, na prática, o equilíbrio entre a autonomia local e a boa gestão pública.

 

Bibliografia:

Amaral, D. F. (1996). Curso de Direito Administrativo. Coimbra: Almedina.

Gonçalves, P. C. (2019). Manual de Direito Administrativo. Coimbra: Almedina.

https://observador.pt/2025/10/31/promulgada-lei-que-permite-pagamento-de-salarios-a-funcionarios-das-freguesias-repostas/