Natureza jurídicas das universidades públicas

 

A Tutela Administrativa sobre

as Autarquias Locais

 

A relação entre a Administração direta do Estado e as autarquias locais é caracterizada por uma tensão estrutural entre dois princípios constitucionais: autonomia e unidade. A autonomia local, estabelecida nos arts. 237º e 238º da CRP, assegura às autarquias a capacidade de tomar suas próprias decisões, ao passo que a unidade do Estado requer instrumentos de coordenação e fiscalização que garantam a observância da legalidade e a realização do interesse público nacional.         Neste contexto, a tutela administrativa surge como um instrumento jurídico que visa compatibilizar estes valores. Todavia, a natureza, extensão e limites deste poder tutelar têm sido objeto de evolução significativa desde a Constituição de 1976.

Este estudo tem como objetivo esclarecer o regime jurídico da supervisão estatal sobre as autarquias, examinando a sua base constitucional, o seu desempenho no contexto do direito administrativo e a sua diferenciação em relação a outras modalidades de controlo, como a hierarquia.

A Constituição descreve as autarquias como entidades territoriais dotadas de autonomia administrativa, financeira e regulamentar (arts. 237º e 238º da CRP). Tal autonomia exclui qualquer relação orgânica de subordinação hierárquica ao Estado, distinguindo-se claramente da desconcentração administrativa. O art. 242º da CRP determina que: “A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste apenas na verificação do cumprimento da lei por parte dos seus órgãos.” Esta disposição estabelece, portanto, três princípios fundamentais: tutela como controlo externo – não interfere na titularidade das competências das autarquias; tutela de legalidade como regra – restringe-se à verificação da conformidade da atuação autárquica com a Constituição, a lei e os regulamentos. A Constituição impõe, deste modo, um modelo restritivo de tutela, compatível com um Estado administrativo descentralizado.

O Professor Diogo Freitas do Amaral destaca que, no Estado de Direito contemporâneo, a tutela deixou de ser concebida um instrumento de poder político concentrado, passando a ser um mecanismo funcional de controlo jurídico. O autor diferencia nitidamente a tutela da hierarquia: esta última implica poderes de comando/direção, revogação, substituição e ordem hierárquica, ao passo que a tutela abrange somente poderes de controlo externo e restrito, estabelecidos pela lei, dentro dos quais o Estado verifica a legalidade dos atos autárquicos, não substituindo o poder local na capacidade de tomar decisões. Diz o autor que a tutela se manifesta como uma forma da atuação estatal para assegurar que toda a Administração opere respeitando os limites que a lei e a Constituição impõe.

 

O Professor Pedro Costa Gonçalves, por seu lado, define a tutela como uma função de “administração das administrações”, na qual o Estado garante a conformidade da atuação administrativa autónoma com o ordenamento jurídico e os interesses públicos que transcendem o âmbito local. Destaca que a autonomia não exclui a sujeição das autarquias ao Direito e que a tutela sobre elas é um instrumento fundamental para assegurar a coerência do sistema administrativo. Enfatiza ainda que a tutela não procede sobre a avaliação das opções políticas das autarquias, exceto quando o legislador expressamente o determine, devendo sempre respeitar o núcleo essencial da autonomia local.

De que modo ou que em forma pode essa tutela atuar? Quais os poderes que o órgão tutelar tem sobre o tutelado?

O Prof. José Carlos Viera de Andrade delimita a tutela de acordo com os poderes correspondentes. Assim haverá: tutela normativa – poder regulamentar –; tutela integrativa – poderes de aprovação/autorização –; tutela corretiva – na qual inclui a tutela revogatória e o poder de anulação dos atos das autarquias –; tutela sancionatória; tutela substitutiva – poder de substituir em caso de omissão da autarquia –; tutela impugnatória – impugnar judicialmente. Diz o autor que estes outros poderes relativos à tutela sobre a administração autónoma só existirão aquando da sua previsão legal e na medida dessa previsão. Nota, com efeito, que relativamente às autarquias locais o poder de tutela tem, antes de qualquer outro e mais do que qualquer outro, um carácter inspetivo. Esta ideia decorre da própria estatuição legal do art. 242ª da Constituição, definindo a tutela administrativa sobre as autarquias locais como a “verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos”, ao que acresce o que diz a Lei da Tutela Administrativa (Lei 27/96 de 1/8): no art. 2º diz que “a tutela administrativa consiste na verificação do cumprimento das leis e regulamentos por parte dos órgãos e dos serviços das autarquias locais” e no art. 3º explica que essa tutela “exerce-se através da realização de inspeções, inquéritos e sindicâncias”.

A tutela de legalidade constitui o núcleo do controlo estatal. Pode concretizar-se através da solicitação de informações ou documentos, suspensão provisória de deliberações ilegais, impugnação judicial de atos autárquicos e da anulação administrativa, quando prevista na lei. Do ponto de vista procedimental, essa intervenção tem, por sua vez, de respeitar a lei e os princípios gerais da atividade administrativa estabelecidos no CPA. Nomeiam-se: o princípio da legalidade, previsto no art. 3º do CPA, o princípio da boa administração, previsto no art. 5º do CPA, o princípio da proporcionalidade, previsto o art. 7º do CPA e o princípio da imparcialidade, previsto no art. 9º do CPA. Tais princípios vinculam tanto a Administração Estadual Direta como as autarquias, fortalecendo a unidade e coerência do sistema jurídico-administrativo.

Desta forma, a autonomia local não é absoluta. Está, na verdade, integrada no sistema da Administração Pública como um meio de descentralização. Assim, o exercício das competências autárquicas pelos seus órgãos continua condicionado aos princípios gerais da atividade administrativa, assegurando a unidade no cumprimento e observância do Direito. A tutela consiste num método de harmonização institucional, que protege a autonomia local contra interferências inadequadas, garante que as autarquias observem a legalidade e atendam aos interesses públicos, além de possibilitar a atuação estatal em casos estritamente indispensáveis. Este equilíbrio é fundamental para um Estado administrativo descentralizado e democrático.

Em suma, o regime constitucional e administrativo da tutela das autarquias locais demonstra um padrão de equilíbrio entre autonomia e fiscalização. A tutela é restrita, externa e primariamente jurídica, evidenciando uma abordagem contemporânea do direito administrativo. O CPA reforça estes princípios, ao estabelecer normas que vinculam toda a Administração Pública, contribuindo para um quadro de legalidade e boa administração. A tutela, tal como desenhada pela Constituição, constitui um instrumento essencial de unidade jurídica, sem comprometer a autonomia local, sendo hoje um elemento maduro e equilibrado do sistema administrativo português.

 

 

____,,____

 

Bibliografia

 

Costa Gonçalves, Pedro, «Manual de Direito Administrativo», vol. I e II, Almedina, Coimbra, 2019.

Freitas do Amaral, Diogo, «Curso de Direito Administrativo», volume I e II, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2018.

Vieira de Andrade, José Carlos, «Lições de Direito Administrativo», 5ª ed., Imprensa da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2017.